Ochrona praw nabytych w polskim systemie konstytucyjnym

"Ochrona praw nabytych w polskim systemie konstytucyjnym"  - autor: Michał Jackowski

(wydawca: Wydawnictwo Sejmowe); 

ze strony  Związek Byłych Funkcjonariuszy Służb Ochrony Państwa

( 1  )

Art. 2 konstytucji zawierający klauzulę demokratycznego państwa prawnego należy, zdaniem Trybunału do fundamentalnych przepisów konstytucyjnych określających podstawowe i szczególnie chronione cechy ustrojowe RP. Stanowi on niezwykle ważną dyrektywę w zakresie stanowienia prawa dla organów władzy publicznej. Jednakże dla ochrony konstytucyjnych wolności i praw w trybie skargi konstytucyjnej podstawy należy poszukać nie w klauzuli demokratycznego państwa prawnego lecz w konkretnych postanowieniach konstytucji. W wyroku z 10 lipca 2000 r., SK 21/99 stwierdzono, że zasada lex retro non agit oraz zasada ochrony praw nabytych mają charakter zasad przedmiotowych, wyznaczających granice ingerencji władzy publicznej w sferę praw podmiotowych. Naruszenie tych zasad może uzasadniać zarzut niedopuszczalnego wkroczenia przez tę władzę w sferę konstytucyjnie chronionych praw lub wolności jednostki, co w konsekwencji prowadzi do stwierdzenia sprzecznego z porządkiem konstytucyjnym naruszenia tych praw lub wolności.
11. Zasada ochrony praw nabytych nie ma charakteru absolutnego. W wyroku z 12 września 2000 r., K. 1/2000 Trybunał stwierdził, że z konieczności zachowania praw nabytych nie można wywodzić obowiązku ustawodawcy kreowania identycznych uprawnień dla innych osób.
12. W wyroku z 4 stycznia 2000 r., K. 18/99 stwierdzono, że u podstaw praw nabytych znajduje się dążenie do zapewnienia jednostce bezpieczeństwa prawnego i umożliwienia jej racjonalnego planowania przyszłych działań. Konstytucyjna zasada ochrony praw nabytych nie wyklucza stanowienia regulacji ograniczających lub znoszących prawa podmiotowe. Ocena dopuszczalności wyjątków od zasady ochrony praw nabytych wymaga, zdaniem Trybunału, rozważenia na ile oczekiwanie jednostki dotyczące ochrony praw nabytych jest usprawiedliwione, ponieważ zasada ochrony praw nabytych chroni wyłącznie oczekiwania usprawiedliwione i racjonalne.

( 2 )

Zasada demokratycznego państwa prawa stanowi podstawę ustroju politycznego Polski. Z tej najważniejszej zasady, biorą swoje źródło pozostałe zasady zawarte w Konstytucji.
Z zasady demokratycznego państwa prawa możemy wyprowadzić między innymi zasady prawa:
- zasadę proporcjonalności,
- zasadę niedziałania prawa wstecz,
- zasadę prawa do sądu,
- zasadę ochrony życia ludzkiego,
- zasadę ochrony praw słusznie nabytych.
To tylko część zasad czerpiących z zasady demokratycznego państwa prawa.

(  3  )

art. 2 konstytucji zasadą demokratycznego państwa prawnego. Trybunał Konstytucyjny zwracał już wielokrotnie uwagę, że na treść tej zasady składa się szereg zasad, które nie zostały ujęte expressis verbis w konstytucji, ale które wynikają z istoty i aksjologii demokratycznego państwa prawnego. Do zasad tych należy zasada ochrony zaufania obywatela do państwa i do stanowionego przez nie prawa, z której wynikają liczne dalsze zasady szczegółowe, m. in. zasada poszanowania praw nabytych. U podstaw poszanowania praw nabytych znajduje się dążenie do zapewnienia jednostce bezpieczeństwa prawnego i umożliwienia jej racjonalnego planowania przyszłych działań. Zgodnie z ustalonym orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego w sferze praw emerytalno-rentowych zasadą ochrony praw nabytych objęte są zarówno prawa nabyte w drodze skonkretyzowanych decyzji, przyznających świadczenia, jak i prawa nabyte in abstracto zgodnie z ustawą przed zgłoszeniem wniosku o ich przyznanie .

( 4 )

Sędziowie TK rozpoznali wnioski Ogólnopolskiego Porozumienia Związków Zawodowych dotyczące ustalania okresu zatrudnienia w szczególnych warunkach lub w szczególnym charakterze. Trybunał uznał, że art. 32 ust. 1a ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, obowiązujący na mocy nowelizacji z 2004 r., jest zgodny z art. 2 i art. 32 Konstytucji.
W uzasadnieniu TK stwierdził, że ustawodawca wprowadzając kwestionowany przepis nie zawarł rozwiązań przejściowych, tym samym wprowadzona przed czterema laty modyfikacja
może mieć zastosowanie tylko wobec osób, które nabyły prawo do wcześniejszej emerytury dopiero po wejściu w życie nowelizacji.

W takiej sytuacji nie można mówić o naruszeniu praw nabytych, ponieważ kwestionowany przepis nie ma zastosowania wobec osób, które przed jego wejściem w życie nabyły prawo do wcześniejszej emerytury na warunkach art. 32 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. W przypadku tych osób organ rentowy wydał już decyzję potwierdzającą nabycie tego prawa na starych zasadach, a żaden przepis ustawy nowelizującej nie upoważnia do zmiany tych decyzji.

( 5 )

Zasada sprawiedliwości społecznej była przedmiotem rozstrzygnięcia w wyroku z 30 maja 2000 r., K. 37/98. Trybunał zwrócił uwagę na fakt, że zróżnicowanie systemów emerytalnych wynika ze swoistych właściwości poszczególnych form aktywności zawodowej i wynikających stąd odmiennych potrzeb osób je wykonujących. Wynikające stąd odrębności w statusie ubezpieczeniowym obywateli jako uzasadnione przesłankami rzeczowymi są dopuszczalne i nie kolidują z zasadami równości i sprawiedliwości społecznej.

( 6 )

Trybunał Konstytucyjny podkreślił, że przy ocenie, czy wsteczne działanie przepisu nie czyni go sprzecznym z Konstytucją, należy brać pod uwagę, w zależności od rodzaju sprawy, takie zasady jak zaufanie obywateli do państwa, bezpieczeństwo i pewność obrotu, stabilność stosunków przez prawo regulowanych, ochrona praw nabytych itd. Zdaniem Trybunału odstępstwo od zasady nieretroakcji może mieć miejsce jedynie wówczas, gdy przemawiają za tym ważne powody i gdy wynika ono wyraźnie z brzmienia ustawy. Natomiast cel ustawy w żadnym razie nie uzasadnia przyjęcia wstecznego jej działania.

( 7 )

Z zasadą demokratycznego państwa prawa wiąże się zasada ochrony praw słusznie nabytych, której treść i sens wielokrotnie był przedmiotem rozważań Trybunału Konstytucyjnego. Zdaniem Trybunału treścią zasady praw nabytych jest zakaz stanowienia przepisów arbitralnie odbierających lub ograniczających prawa podmiotowe przysługujące jednostce lub innym podmiotom prywatnym występującym w obrocie prawnym. Zarówno w poprzednim jak i w aktualnym stanie prawnym zasada ochrony praw nabytych wywodzona jest z ogólnej zasady państwa prawnego, na równi z dwiema innymi fundamentalnymi zasadami ustrojowymi - państwa demokratycznego i państwa sprawiedliwego. Zasady te są obecnie wyrażone w art. 2 Konstytucji RP.
Oceniając konstytucyjność określonego rozwiązania prawnego z punktu widzenia zasady ochrony praw nabytych należy zdaniem Trybunału Konstytucyjnego zwrócić uwagę na trzy kwestie. Po pierwsze - przedmiotem oceny przewidzianej w omawianej zasadzie jest przysługujące już określonej osobie prawo podmiotowe. Nie ma przy tym znaczenia czy prawo to zostało nabyte na podstawie indywidualnego aktu organu władzy, czy wprost na podstawie ustawy z chwilą spełnienia określonych w niej przesłanek. Zasadą ochrony praw nabytych objęte są zarówno prawa nabyte w drodze skonkretyzowanych decyzji przyznających świadczenia, jak i prawa nabyte in abstracto zgodnie z ustawą przed zgłoszeniem wniosku o ich przyznanie. Po drugie - z zasady ochrony praw nabytych nie wynika (adresowany do ustawodawcy) zakaz zmiany przepisów określających sytuację prawną osoby w zakresie, w którym sytuacja ta nie wyraża się w przysługującym tej osobie prawie podmiotowym. Po trzecie - ochrona praw nabytych nie ma charakteru absolutnego. Możliwe są zatem odstępstwa od niej, przy czym ocena dopuszczalności odstępstwa może być dokonana na tle konkretnej sytuacji przy uwzględnieniu całokształtu okoliczności. Uzasadnieniem naruszenia zasady ochrony praw nabytych może być w szczególności potrzeba zapewnienia realizacji innej wartości istotnej dla systemu prawnego, choćby nie była ona wprost wyrażona w tekście przepisów konstytucyjnych. Ochroną nie są też objęte prawa nabyte niesłusznie lub niegodziwie, a także prawa nie mające oparcia w założeniach obowiązującego w dacie orzekania porządku konstytucyjnego. Ingerując w prawa nabyte, prawodawca powinien umożliwić zainteresowanym dostosowanie się do nowej sytuacji, w szczególności poprzez wprowadzenie odpowiedniego vacatio legis. Ocena dopuszczalności ograniczeń praw podmiotowych wymaga zatem rozważenia: 1) czy wprowadzone ograniczenia znajdują podstawę w innych normach, zasadach lub wartościach konstytucyjnych, 2) czy nie istnieje możliwość realizacji danej normy, zasady lub wartości konstytucyjnej bez naruszania praw nabytych, 3) czy wartościom konstytucyjnym, dla realizacji których prawodawca ogranicza prawa nabyte, można w danej konkretnej sytuacji przyznać pierwszeństwo przed wartościami znajdującymi się u podstaw zasady ochrony praw nabytych, 4) czy prawodawca podjął niezbędne działania mające na celu zapewnienie jednostce warunków do przystosowania się do nowej reguły.

(  8  )

2. Zasada demokratycznego państwa prawnego - zasadę tą można podzielić na dwie: zasadę demokratycznego państwa oraz zasadę państwa prawnego
Art. 2. Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej.
Państwo demokratyczne to państwo w, którym władzę sprawuje naród. Zasada demokratycznego państwa prawnego oznacza że władza może być sprawowana jedynie przez instytucje, które mają legitymację do sprawowania władzy od narodu. W związku z tym władza powinna być zawsze sprawowana w interesie narodu. Cecha demokratycznego państwa prawnego jest również dopuszczenie wszelkich form kontroli obywatelskiej nad działalnością instytucji sprawujących władzę. Państwo prawne powinno także zapewniać obywatelom wszelkie formy, za pomocą których mogli by postulować lub proponować zmiany. Jedną z podstawowych funkcji państwa prawnego jest także zapewnienie mechanizmów legitymowania organów władzy publicznej.
Z zasadą państwa prawnego wiąże się ściśle zasad praworządności, która mówi że działanie organów państwowych może być wykonywane wyłącznie w oparciu i w ramach kompetencji przyznanych prawem. Takie ograniczeni nie odnosi się do obywateli. Zasada państwa prawnego wymaga funkcjonowania systemu prawnego. System prawny powinien wskazywać jakie organy uprawnione są do tworzenia aktów prawnych. Prawo kierujące postępowaniem ludzi powinno być jawne i dostępne, publikowane w oficjalnych organach prasowych. Prawo nie powinno zaskakiwać obywateli, wejście w życie aktu prawnego powinno być odroczone rozsądnym terminem zapewniającym możliwość zapoznania się z aktem ( zapewnia to odpowiednie vacatio legis). Generalną zasadą takiego systemu jest także zakaz działania prawa wstecz (chyba że na korzyść obywateli).

(  9  )

Zasada ochrony praw nabytych (zasada nie działania prawa wstecz)- kwestie te reguluje art. 3 kodeksu cywilnego - prawo nie działa wstecz- a jeżeli działa wstecz to pod pewnymi uwarunkowaniami w taki sposób aby nie naruszać tych rzeczy które nabyto.

(  10  )

Zasada ochrony praw nabytych jest traktowana jako jeden z podstawowych elementów państwa demokratycznego. Stanowi regułę ogólną przewijającą się przez cały system prawny, szczególnie istotną w prawie cywilnym. Polega na zakazie arbitralnego odbierania lub ograniczania praw podmiotowych - zawartych w normach ogólnych obowiązujących z mocy konstytucji - przez zmianę przepisu prawa. Uzupełnieniem przedstawionych wyżej głównych zasad są zasady szczegółowe, typowe dla prawa cywilnego, tj.: zasada pacta sunt servanda i klauzula rebus sic stantibtis. Zasada pacta sunt servanda oznacza, że umowy powinny być dotrzymywane. Zobowiązania nie mogą być zrywane jednostronnie. Gdy tak się zdarzy, strona działająca samowolnie nie może liczyć na ochronę prawa i powinna być przygotowana na sankcje przewidziane przez prawo cywilne. Arbitralność zachowania nie jest przez prawo cywilne tolerowana.

( 11 )

Zasady demokratycznego państwa prawnego, ich stosowanie, przestrzeganie i ochrona, znalazły się w kręgu zainteresowań naszego Trybunału Konstytucyjnego. Już pierwsze orzeczenie, wydane tuż po powołaniu do życia tego najważniejszego sądu konstytucyjnego w Polsce, (28 maja 1986 r.) poruszało problematykę funkcjonowania zasady nieretroaktywności przepisów prawnych (lex retro non agit). Po wprowadzeniu w życie obecnej Konstytucji, 17 października 1997 r., treść tego orzeczenia została podtrzymana i do dziś posiada obowiązującą moc prawną. Współczesna praktyka prawnicza pokazuje, że niemal wszystkie akty normatywne są interpretowane i wykładane w duchu tego znamiennego orzeczenia, które w 1986 roku stanowiło już bardzo duży krok w kierunku nowoczesnego państwa rządzonego prawem.
Sędziowie TK wyrazili również swoją opinię, co do zasady vacatio legis. W polskim porządku prawnym obowiązuje konstytucyjny nakaz odczekania odpowiedniego okresu czasu (zazwyczaj 14 dni) pomiędzy wydaniem ustawy a początkiem jej obowiązywania. Skrócenie vacatio legis jest dopuszczalne tylko w wyjątkowych sytuacjach, ze względu na dobro publiczne.
Trybunał Konstytucyjny wypowiedział się także w sprawie stosowania zasady ochrony praw nabytych. Sędziowie orzekli zakaz ingerencji w prawa uzyskane słusznie i zgodnie z ideą sprawiedliwości społecznej. Nie oznacza to jednak, że prawa nabyte nie są niezmienne. W obecnym systemie normatywnym dopuszczalne jest ograniczenie, a nawet pozbawienie praw nabytych za zgodą ustawy.