Marszałek Senatu w dniu 17 maja 2019 r.
skierował do Komisji Ustawodawczej oraz Komisji Rodziny, Polityki Senioralnej i
Społecznej projekt ustawy o zmianie ustawy o emeryturach i rentach z
Funduszu Ubezpieczeń Społecznych w celu rozpatrzenia go w pierwszym czytaniu.
Komisje na wspólnym
posiedzeniu w dniu 25 czerwca 2019 r.
rozpatrzyły w pierwszym czytaniu przedstawiony przez wnioskodawców
projekt ustawy, wprowadziły do niegopoprawki i wnoszą o przyjęcie przez Senat jednolitego,
załączonego projektu ustawy oraz projektu
uchwały w sprawie wniesienia do Sejmu tego projektu ustawy.
Przewodniczący Komisji
Zastępca Przewodniczącego Komisji
Ustawodawczej
Rodziny, Polityki Senioralnej i Społecznej
(-) Stanisław Gogacz
(-) Antoni Szymański
U C H W A Ł A
S E N A T U R Z E C Z Y P O S P O L I T E J P O L S K I E J
z dnia
w sprawie wniesienia do Sejmu projektu
ustawy o zmianie ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń
Społecznych
Na podstawie art. 118
ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r., Senat
wnosi do Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej projekt ustawy o zmianie
ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych.
Jednocześnie
upoważnia senatora Marka Borowskiego do
reprezentowania Senatu w pracach nad projektem.
projekt
U S T A W A
z dnia
o zmianie ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych
Art. 1. W ustawie z dnia 17
grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz.
U. z 2018 r. poz. 1270 i 2245 oraz z 2019 r. poz. 39, 539, 730 i 752) po art.
194h dodaje się art. 194i i art. 194j w brzmieniu:
„Art. 194i. Przepisu
art. 25 ust. 1b nie stosuje się do ubezpieczonych, którzy pobrali emerytury
wymienione w tym przepisie na podstawie wniosku złożonego przed dniem 6 czerwca
2012 r., a prawo do emerytury, o której mowa w art. 24, uzyskali po 2012 r.,
pod warunkiem złożenia wniosku o tę emeryturę w terminie sześciu miesięcy od
dnia wejścia w życie niniejszego przepisu.
Art. 194j. 1.
Ubezpieczony, który pobrał emeryturę na podstawie przepisów art. 46, art. 50,
art. 50a, art. 50e i art. 184 niniejszej ustawy lub art. 88 ustawy z dnia 26
stycznia 1982 r. – Karta Nauczyciela (Dz. U. z 2018 r. poz. 967, 2203 i 2245
oraz z 2019 r. poz. 730), w oparciu o wniosek złożony przed dniem 6 czerwca
2012 r., a prawo do emerytury, o której mowa w art. 24, uzyskał po 2012 r.,
może wystąpić o ponowne ustalenie podstawy obliczenia emerytury, z
uwzględnieniem art. 194i, w terminie sześciu miesięcy od dnia wejścia w życie
niniejszego przepisu.
2. Emerytura w ponownie
ustalonej wysokości przysługuje osobie, o której mowa w ust. 1, od dnia, w
którym spełniła ona warunki do uzyskania emerytury na podstawie art. 24.”.
Art. 2. Ustawa wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia.
U Z A S A D N I E N I E
1. Cel projektowanej ustawy
Celem ustawy jest
przywrócenie większej podstawy obliczenia emerytury ubezpieczonym, którzy
pobierali wcześniejszą emeryturę bez obiektywnej wiedzy, że kwoty wcześniej
pobranej emerytury pomniejszą emeryturę powszechną.
Chodzi o ustalenie w
odniesieniu do ubezpieczonych, którzy pobierali emeryturę („wcześniejszą”) na
podstawie przepisów art. 46, art. 50, art. 50a, art. 50e, art. 184 ustawy z
dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń
Społecznych (zwanej dalej „ustawą”) lub art. 88 ustawy z dnia 26 stycznia 1982
r. - Karta Nauczyciela podstawy obliczenia emerytury („powszechnej”), o której
mowa w art. 24 ustawy z pominięciem przepisu art. 25 ust. 1b ustawy, który
nakazywał ją pomniejszyć o sumę kwot emerytury wcześniejszej. Przywrócenie
wysokości podstawy z pominięciem art. 25 ust. 1b ma dotyczyć tych
ubezpieczonych, którzy pobrali emeryturę wcześniejszą przed dniem 6 czerwca
2012 r., a jednocześnie nie osiągnęli wieku emerytalnego niezbędnego do
uzyskania emerytury powszechnej na podstawie art. 24 ust. 1 ustawy przed 2013
r. W większości, jeżeli nie we wszystkich przypadkach ustawa będzie dotyczyć
kobiet urodzonych w 1953 r.
Projekt dostosowuje
system prawa do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 6 marca 2019 r. (sygn.
akt P 20/16). Jego sentencja została ogłoszona 21 marca 2019 r. w Dz.
U. poz. 539, a jego pełna treść wraz z uzasadnieniem w OTK ZU A z 2019 r.
poz. 11.
2. Przedmiot i istota
rozstrzygnięcia Trybunału Konstytucyjnego
2.1. TK orzekł, że art. 25 ust. 1b ustawy z
dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń
Społecznych, w brzmieniu obowiązującym do 30 września 2017 r., w zakresie, w
jakim dotyczy urodzonych w 1953 r. kobiet, które przed 1 stycznia 2013 r.
nabyły prawo do emerytury na podstawie art. 46 tej ustawy, jest niezgodny z
art. 2 Konstytucji RP.
2.2. Istotą reformy ubezpieczeń emerytalnych z
1998 r. było uzależnienie wysokości emerytury od wielkości sumy składek, które
ubezpieczony zgromadził w latach pracy oraz od wieku, w którym odszedł na
emeryturę. Im później odszedł na emeryturę i - co się z tym wiąże - zgromadził więcej składek,
tym większą miał emeryturę. Suma składek dzielona jest bowiem przez liczbę
miesięcy oczekiwanego życia na emeryturze.
Jednocześnie ustawa z
1998 r., ze względu na wiek, podzieliła ubezpieczonych na trzy grupy. Osoby
urodzone w 1969 r. lub później miały gromadzić składki i mieć emeryturę
wypłacaną na nowych zasadach, osoby urodzone do końca 1948 r. na starych, a osoby
urodzone w latach 1949-1968 (w zależności od spełnienia dodatkowych warunków)
miały możliwość wyboru zasad i wieku odchodzenia na emeryturę, co miało też
wpływ na jej wysokość.
Regulacja skierowana do
ubezpieczonych urodzonych w latach 1949-1968 (art. 46) przewidywała, że jeżeli
nie osiągnęli wieku emerytalnego określonego w art. 27 pkt 1 (60 lat dla kobiet
i 65 lat dla mężczyzn), mogą przejść na emeryturę wcześniej (kobieta - po
osiągnięciu wieku 55 lat, mężczyzna - 60 lat, jeżeli mają odpowiednią liczbę
lat składkowych lub nieskładkowych), jeżeli spełniają łącznie następujące
warunki: nie przystąpili do OFE, warunki do uzyskania emerytury określone w
tych przepisach spełnią do końca 2006 r., nastąpiło rozwiązanie stosunku pracy.
Nowelizacja z 2012 r.
polegała na zrównaniu wieku emerytalnego dla obu płci na poziomie 65 lat. Jednocześnie wprowadzono kwestionowany
przepis (art. 25 ust. 1b) przewidujący, że jeżeli ubezpieczony pobrał emeryturę
na podstawie przepisów art. 26b, 46, 50, 50a, 50e, 184 ustawy lub art. 88 Karty
Nauczyciela (czyli tzw. wcześniejszą emeryturę), (zwaloryzowaną) podstawę
obliczenia emerytury, o której mowa w art. 24 (czyli tzw. emerytury
powszechnej) pomniejsza się o kwotę stanowiącą sumę kwot pobranych tzw.
wcześniejszych emerytur. Ustawa z dnia 11 maja 2012 r. o zmianie ustawy o
emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych oraz niektórych innych
ustaw, która wprowadziła ten przepis została opublikowana w Dzienniku Ustaw 6
czerwca 2012 r., a weszła w życie 1 stycznia 2013 r. Przepis ten (art. 25 ust.
1b) postawił kobiety urodzone w 1953 r. w specyficznej sytuacji. O ile kobiety
urodzone w latach 1949-1952 mogły odejść na wcześniejszą emeryturę w latach
2004-2007, a następnie przejść na powszechną - w latach 2009-2012 (a więc przed
wejściem w życie art. 25 ust. 1b), to kobiety urodzone 1953 r. mogły przejść z
emerytury wcześniejszej na powszechną dopiero 2013 r. (wtedy dopiero kończyły
60 lat), a więc już po wejściu w życie przepisu nakazującego pomniejszyć
podstawę emerytury o sumę świadczeń pobranych w ramach emerytury wcześniejszej.
Problematyczność regulacji polega nie na tym, że pobrane wcześniej emerytury
pomniejszają podstawę do wyliczenia emerytury (taka bowiem jest istota nowego
ubezpieczenia emerytalnego), lecz na tym, że kobietyurodzone w latach 1949-1953 zostały przez ustawodawcę
(w 1998 r.) „poinformowane”, że mogą odejść na wcześniejszą emeryturę, a
następnie na powszechną, bez umniejszenia podstawy do wyliczenia emerytury, po
czym ustawodawca (w 2012 r.) wprowadził zmianę dotyczącą w istocie tylko kobiet
z 1953 r. przewidującą, że jeżeli jednak pobierały wcześniejszą emeryturę to
suma tych świadczeń pomniejszy podstawę wyliczenia emerytury powszechnej.
Przepis art. 25 ust. 1b nie budziłby wątpliwości, gdyby go ogłoszono przed 2008
r., w którym część kobiet urodzonych w 1953 r. podejmowała decyzję o przejściu
na wcześniejszą emeryturę. Miałyby bowiem świadomość konsekwencji pobierania
wcześniejszej emerytury.
2.3. TK wskazał, iż „źródłem niezgodności art.
25 ust. 1b ustawy o FUS z art. 2 Konstytucji jest to, że pewna grupa adresatów
tego przepisu ustawy - kobiety urodzone w 1953 r., które przeszły na
wcześniejszą emeryturę przed 1 stycznia 2013 r. - nie była świadoma mającej
nastąpić w przyszłości zmiany sposobu ustalania podstawy emerytury powszechnej.
Kwestią konstytucyjną jest więc to, czy ustawodawca mógł - już po podjęciu
decyzji przez uprawnione do tego osoby o przejściu na wcześniejszą emeryturę -
zmodyfikować system obliczania podstawy emerytury przysługującej po osiągnięciu
powszechnego wieku emerytalnego”.
Statuowana w art. 2
Konstytucji RP „[z]asada zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez nie
prawa ma ustalone i ugruntowane znaczenie w orzecznictwie Trybunału
Konstytucyjnego. Oznacza konieczność zapewnienia bezpieczeństwa prawnego
jednostki. Sprowadza się ono do takiego stanowienia i stosowania prawa, aby
«nie stawało się (…) swoistą pułapką dla obywatela i aby mógł on układać swoje
sprawy w zaufaniu, iż nie naraża się na prawne skutki, których nie mógł
przewidzieć w momencie podejmowania decyzji i działań (…)»”. Oczywiście
„[j]ednostka nie może racjonalnie oczekiwać, że system prawa pozostanie
niezmieniony, w tym również, że dotyczące jej zmiany nie będą dla niej
niekorzystne”. Jednakże „[m]oże (…) żądać, aby wprowadzenie ewentualnych zmian
(…) nie było nieuzasadnione i zaskakujące”.
Zdaniem TK,
„wprowadzenie do ustawy o FUS mechanizmu potrącania kwot pobranych świadczeń z
tytułu wcześniejszej emerytury przy obliczaniu podstawy emerytury powszechnej
dla kobiet urodzonych w 1953 r. nastąpiło z naruszeniem wynikającej z art. 2
Konstytucji zasady zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa.
Ubezpieczone, które zdecydowały się przejść na wcześniejszą emeryturę, nie
miały - w momencie podejmowania tej decyzji napodstawie obowiązującego (…) stanu prawnego - świadomości co doskutków prawnych,
jakie może ona wywoływać w sferze ich przyszłych uprawnień (…). Nie mogły
przewidzieć, że przejście na emeryturę jeszcze przed osiągnięciem powszechnego
wieku emerytalnego, będzie wiązało się z pomniejszeniem zgromadzonego kapitału
o pobrane świadczenia. (…). Dodatkowo należy zaznaczyć, że kobiety te przez
cztery lata mogły realizować swoje uprawnienia w oparciu o obowiązujący przed
2013 r. stan prawny. Natomiast zasady ustalania wysokości świadczeń emerytalnych,
wypłacanych kobietom urodzonym w latach 1949-1952, które przeszły na tych
samych warunkach na emeryturę wcześniejszą, pozostały niezmienione”. W opinii
TK, „[z] uwagi na to, że uprawnienia te z założenia miały charakter przejściowy
(…) - nastąpiło niejako wzmocnienie usprawiedliwionego przekonania tych kobiet,
że ustawodawca nie wycofa się z ich realizacji oraz że nie będą miały do nich
zastosowania nowe uregulowania.
Zdaniem TK, należy też
„odróżnić sytuację, w której uprawnienia (przywileje) zmienia się, ogranicza
czy nawet odbiera na przyszłość, od sytuacji, w której «reguły gry» zmienia się
w trakcie realizacji uprawnień w taki sposób, że uprzednio podjęte decyzje
okazują się mieć niekorzystny wpływ na ukształtowanie kolejnych uprawnień, a
ubezpieczeni nie mogli przewidzieć takiej zmiany w momencie podejmowania
decyzji”.
„Ustawodawca, dokonując
zmiany zasad ustalania wysokości emerytury powszechnej w stosunku do kobiet
urodzonych w 1953 r., naruszył zatem zasadę lojalności państwa względem
obywateli. (…). Zasada zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa
wyklucza (…) nagłe wycofywanie się państwa ze złożonych obietnic lub ustalonych
reguł postępowania”.
„W konkretnych warunkach
niniejszej sprawy pozostawienie okresu 6 miesięcy od uchwalenia zmiany art. 25
ust. 1b ustawy o FUS do czasu jego wejścia w życie nie miało żadnego znaczenia
dla osób, które przeszły na wcześniejszą emeryturę do końca 2008 r.”. Między
czerwcem, a grudniem 2012 r. kobiety te nie mogły już podjąć żadnego kroku,
który przeciwdziałałby skutkom podjętej w zaufaniu do ustawodawcy decyzji.
„Nie można przyjąć
argumentacji podniesionej w stanowisku Marszałka Sejmu, że zmiana wprowadzona
art. 25 ust. 1b ustawy o FUS stanowiła naprawienie błędu ustawodawcy”.
Prawodawca posiada „fachowy aparat i niezbędne narzędzia służące prawidłowości
i realności planowania finansowego w odpowiednio długiej perspektywie czasu.
Nie może zatem wykorzystywać swoich władczych kompetencji, by przerzucać na
obywateli skutki swoich decyzji podejmowanych w oparciu o błędne założenia”.
2.4. TK stwierdził, że skutkiem wyroku jest
„prawo wznowienia postępowania z mocy art. 190 ust. 4 Konstytucji dla
wszystkich kobiet objętych zakresem orzeczenia Trybunału. Przepis ten
otwiera drogę do sanacji konstytucyjności sytuacji prawnych, w których
zastosowanie art. 25 ust. 1b ustawy o FUS wywołało konsekwencje zakwestionowane
przez Trybunał. Z powszechnego charakteru wyroków TK, o którym mowa w art.
190 ust. 1 Konstytucji i utraty mocy obowiązującej zaskarżonego przepisu (…),
wynika, że możliwość rozstrzygnięcia sprawy z pominięciem derogowanego przepisu
odnosi się zasadniczo do wszystkich spraw, w których niekonstytucyjny
przepis byłpodstawą orzeczenia o
prawach osób uprawnionych, bez względu na to, kto i w jakim trybie zwrócił się
do Trybunału z odpowiednim żądaniem”.
TK zaznaczył, że „pojęcie «wznowienia postępowania», o którym mowa w art.
190 ust. 4 Konstytucji ma szersze znaczenie niż pojęcie «wznowienia» w
sensie technicznym, przewidziane w odpowiednich procedurach regulowanych w
ustawach i obejmuje wszelkie instrumenty proceduralne stojące do dyspozycji
stron, organów i sądów, wykorzystanie których umożliwia przywrócenie stanu
konstytucyjności orzeczeń”.
Dodał jednocześnie, że
„przepisy dotyczące wznowienia postępowania nie uwzględniają jednak
specyficznej sytuacji związanej z obowiązkiem sanacji konstytucyjności w
sprawach dotyczących emerytur kobiet, które przed dniem 1 stycznia 2013 r.
nabyły prawo do emerytury na podstawie art. 46 ustawy o FUS. Pozostawiają tym
samym znaczny margines dowolności organom i sądom w ocenie i rozstrzygnięciu
następstw wyroku TK w konkretnych wypadkach”.
W konsekwencji - zdaniem TK - „[w] celu zagwarantowania jednolitych
zasad zwrotu świadczeń należnych uprawnionym ustawodawca powinien wprowadzić
odpowiednie regulacje w tym zakresie. Trybunał pragnie jednocześnie
podkreślić, że niewydanie takiej regulacji przez ustawodawcę nie zamyka drogi
do wznowienia postępowania. Oznacza to również, że do czasu wydania takiej
regulacji osoby uprawnione mogą występować z wnioskami o wznowienie postępowania”.
3. Różnice między
dotychczasowym a projektowanym stanem prawnym
Zgodnie z art. 190 ust.
4 Konstytucji RP orzeczenie TK o niezgodności z Konstytucją aktu normatywnego,
na podstawie którego zostało wydane prawomocne orzeczenie sądowe, ostateczna
decyzja administracyjna lub rozstrzygnięcie w innych sprawach, stanowi podstawę do
wznowienia postępowania, uchylenia decyzji lub innego rozstrzygnięcia na
zasadach i w trybie określonych w przepisach właściwych dla danego
postępowania. Przepisy przewidują, że:
1) gdy TK orzekł o
niezgodności aktu normatywnego z Konstytucją, na podstawie którego została
wydana decyzja (ZUS) - skargę o wznowienie wnosi się w terminie 1 miesiąca od
dnia wejścia w życie orzeczenia TK (art. 145a § 2 K.p.a.),
2) gdy TK orzekł o
niezgodności aktu normatywnego z Konstytucją, na podstawie którego zostało
wydane orzeczenie (sądu) - skargę o wznowienie wnosi się w terminie 3 miesięcy
od dnia wejścia w życie orzeczenia TK (art. 407 § 2 K.p.c).
ZUS do wznowienia
postępowań stosuje również przepis art. 146 K.p.a. przewidujący, że
„[u]chylenie decyzji (…) nie może nastąpić, jeżeli od dnia doręczenia lub
ogłoszenia decyzji upłynęło (…) pięć lat”. Zatem jeżeli kobiety urodzone w 1953
r. wystąpiły zaraz po osiągnięciu powszechnego wieku emerytalnego - czyli w
2013 r. - do ZUS o ustalenie powszechnej emerytury i w tym samym roku ZUS wydał
decyzję, to nie będą już mogły domagać się skutecznie wznowienia postępowania,
ponieważ 5 lat minęło w 2018 r. Trudno przewidzieć reakcję sądów na odmowne
decyzje ZUS w takich przypadkach. W celu zapobieżenia ponownemu naruszeniu
zasady lojalności organów władzy publicznej wobec jednostek, należy wprowadzić
przepis wyłączający stosowanie art. 146 K.p.a. i jego odpowiedników, w
przypadkach, gdy wznowienie postępowania następuje w terminie określonym w art.
145a § 2 K.p.a. lub jego odpowiednikach.
Ponadto, w związku
charakterem pytań prawnych sądów do Trybunału Konstytucyjnego i wyroków
będących reakcją na te pytania, wykonywany wyrok TK dotyczył jedynie konkretnej
sytuacji prawnej: kobiety urodzonej w 1953 r., która przeszła na wcześniejsza
emeryturę na podstawie art. 46 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i
rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. Tymczasem zakwestionowany przez TK
niekonstytucyjny mechanizm z art. 25 ust. 1b zastosowano do wszystkich osób,
które przechodziły na emeryturę wcześniejszą na podstawie art. 46, art. 50,
art. 50a, art. 50e, art. 184 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i
rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych lub art. 88 ustawy z dnia 26
stycznia 1982 r. - Karta Nauczyciela. Osoby te, przechodząc na wcześniejsza
emeryturę nie wiedziały, że kwoty wcześniej pobranych świadczeń pomniejszą
podstawę emerytury wyliczonej na podstawie art. 24, a jednocześnie nie
miały możliwości przejścia na emeryturę, o której mowa w tym przepisie, przed
wejściem w życie art. 25 ust. 1b.
Projekt przewiduje też,
że emerytura w ponownie ustalonej wysokości będzie przysługiwać od dnia nabycia
prawa do emerytury powszechnej, a nie od dnia złożenia wniosku o ponowne
ustalenie jej wysokości.
4. Konsultacje
Nadesłane w ramach
konsultacji opinie i uwagi są zamieszczone na senackiej stronie internetowej.
Wyniki konsultacji przedstawiono w Ocenie Skutków Regulacji.
5. Oświadczenie o zgodności
z prawem Unii Europejskiej
Projektowana ustawa nie jest objęta prawem Unii Europejskiej.
OCENA SKUTKÓW REALIZACJI
1. Jaki problem jest rozwiązywany
Kontekst
problemu:
Trybunał Konstytucyjny (TK) w wyroku z dnia 6 marca
2019 r. (sygn. akt P 20/16) uznał za niezgodny z Konstytucją RP przepis art. 25 ust. 1b ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (FUS) w
brzmieniu obowiązującym do 30 września 2017 r., w zakresie, w jakim dotyczy
urodzonych w 1953 r. kobiet, które przed 1 stycznia
2013 r. nabyły prawo do emerytury na podstawie art. 46
tej ustawy.
Nowelizacją (z dnia 11 maja 2012 r.) ustawy o emeryturach i rentach z FUS od 1
stycznia 2013 r. zmieniono zasady obliczania wysokości świadczenia emerytalnego
osobom pobierającym tzw. wcześniejszą emeryturę,
wprowadzając w przepisie art. 25 ust. 1b ustawy mniej korzystne
rozwiązanie, polegające na odliczeniu od podstawy obliczenia emerytury
powszechnej pobranych dotychczas kwot wcześniejszych emerytur.
Roczniki, które do momentu wejścia w życie powyższego
przepisu osiągnęły powszechny wiek emerytalny skorzystały z możliwości obliczenia wysokości emerytury
według dotychczasowych – korzystniejszych dla nich zasad. Takiej możliwości nie
miały kobiety z rocznika 1953, gdyż powszechny wiek emerytalny osiągnęły
dopiero w 2013 r., kiedy obowiązywały już nowe, mniej korzystne zasady
obliczania wysokości emerytur powszechnych.
W opinii Trybunału przepis art. 25 ust. 1b nie
budziłby wątpliwości, gdyby został ogłoszony przed momentem podejmowania przez
kobiety z rocznika 1953 decyzji o przejściu na wcześniejszą emeryturę. Wówczas
emerytki z tego rocznika miałyby świadomość konsekwencji pobierania
wcześniejszej emerytury.
Zdaniem TK wprowadzenie do ustawy o emeryturach i rentach z FUS mechanizmu potrącania kwot pobranych
świadczeń w stosunku do kobiet
urodzonych w 1953
r. nastąpiło z
naruszeniem konstytucyjnej zasady
zaufania do państwa
i stanowionego przez nie prawa.
Skutkiem omawianego wyroku TK jest prawo wznowienia
postępowania z mocy art. 190 ust. 4 Konstytucji dla wszystkich kobiet objętych
zakresem orzeczenia TK. Mimo, iż Trybunał zasugerował, że w celu zagwarantowania jednolitych
zasad zwrotu świadczeń należnych uprawnionym ustawodawca powinien wprowadzić
odpowiednie regulacje w tym zakresie, niewydanie takiej regulacji – jak
zaznaczył TK – nie zamyka drogi do wznowienia postępowania.
Problemy
związane z wyrokiem TK (sygn. akt P 20/16):
I.
Zakres wyroku TK
dotyczył wyłącznie tych kobiet z rocznika 1953, które wcześniejszą emeryturę
pobierały na podstawie art. 46 ustawy. TK wydając ww. wyrok, związany był
bowiem zakresem pytania prawnego sądu, które dotyczyło właśnie emerytki z
rocznika 1953 pobierającej emeryturę na podstawie art. 46 ustawy. Natomiast
mechanizm odliczania pobranych świadczeń, o którym mowa w art. 25 ust. 1b
ustawy, dotyczy również emerytek, które wcześniejsze emerytury pobierały na
podstawie art. 50, 50a, 50e, 184 ustawy lub art. 88 Karty Nauczyciela.
W efekcie bez wprowadzenia
odpowiedniej regulacji pozostała część grupy kobiet z rocznika 1953, nieobjęta
zakresem wyroku TK, a znajdująca się w identycznej sytuacji, jak
emerytki objęte zakresem wyroku, może mieć
problem z dochodzeniem możliwości wznowienia
postępowania w ich sprawach.
II.
Kolejnym
problemem, z jakim będą miały do czynienia emerytki z rocznika 1953, jest
stosowanie przez ZUS przepisu art. 146 Kodeksu postępowania administracyjnego,
zgodnie z którym uchylenie decyzji (…) nie może nastąpić, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło (…) pięć lat. Zatem jeżeli kobiety urodzone w 1953 r. wystąpiły do ZUS o ustalenie
powszechnej emerytury zaraz po osiągnięciu wieku emerytalnego – czyli w 2013 r. – i w tym samym roku ZUS wydał
decyzję, to nie będą już mogły domagać się skutecznie wznowienia postępowania,
ponieważ 5 lat minęło w 2018 r.
Z informacji przedstawionych przez
Zakład Ubezpieczeń Społecznych
(ZUS) wynika, że
szacunkowa liczba kobiet z rocznika 1953, które w obecnym
stanie prawnym nie mają możliwości skorzystania z wyroku Trybunału w trybie
wznowienia postępowania (tj. pobierających wcześniejszą emeryturę na podstawie
innych przepisów niż art. 46 ustawy
lub w przypadku, których od momentu wydania
decyzji ustalającej wysokość
emerytury powszechnej upłynęło
5 lat) wynosi 75,9 tys. Przy czym – jak podaje ZUS –
przeliczenie wysokości emerytur bez zastosowania art. 25 ust. 1b ustawy byłoby
korzystne w przypadku 44,1 tys. kobiet (58%) z ww. grupy.
2. Rekomendowane
rozwiązanie, w tym planowane narzędzia interwencji, i oczekiwany efekt
Projektowane
rozwiązanie polega na wprowadzeniu do ustawy przepisu, w myśl którego reguł
polegających na odliczaniu od podstawy obliczenia emerytury powszechnej kwot
pobranych wcześniejszych emerytur nie stosuje się do ubezpieczonych, którzy
pobrali emerytury na
podstawie wniosku złożonego
przed dniem 6
czerwca 2012 r., a prawo do emerytury powszechnej
uzyskali po 2012 r., pod warunkiem złożenia wniosku o tę emeryturę w terminie
sześciu miesięcy od dnia wejścia w życie ustawy.
Ponadto
przyjęto, że ubezpieczony, który pobrał emeryturę na podstawie przepisów art. 46, art.
50, art. 50a, art. 50e i art. 184 ustawy lub art. 88 ustawy
– Karta Nauczyciela, w oparciu o
wniosek złożony przed dniem 6 czerwca 2012 r.,
a prawo do emerytury powszechnej uzyskał po 2012 r., może wystąpić o
ponowne ustalenie wysokości emerytury, z uwzględnieniem powyższych zmian, w
terminie sześciu miesięcy od dnia wejścia w życie projektowanej ustawy.
Projekt zakłada również, że emerytura w ponownie ustalonej
wysokości przysługuje od dnia, w którym ww. osoby spełniły warunki do uzyskania
emerytury powszechnej.
Oczekiwanym efektem regulacji będzie dostosowanie systemu
prawa do istoty wyroku Trybunału Konstytucyjnego oraz zrównanie sytuacji
wcześniejszych emerytek z rocznika 1953.
3. Jak problem został rozwiązany w innych
krajach, w szczególności krajach członkowskich OECD/UE?
Ze względu na specyfikę zagadnienia porównanie z
rozwiązaniami przyjętymi w innych krajach jest niecelowe.
4. Podmioty, na które oddziałuje projekt
|
Grupa
|
Wielkość
|
Źródło
danych
|
Oddziaływanie
|
|
Kobiety z
rocznika 1953 pobierające wcześniejszą emeryturę:
·
na podstawie art.
46, w przypadku których od wydania i doręczenia decyzji
upłynął termin 5 lat
·
na podstawie
innych przepisów niż art. 46 ustawy (bez
względu na to, czy
w ich przypadku od wydania i doręczenia decyzji upłynął termin 5 lat)
|
75,9 tys.
|
ZUS
|
Możliwość wznowienia postępowania i
przeliczenia wysokości emerytury powszechnej
według
korzystniejszych zasad.
|
5. Informacje na temat zakresu, czasu trwania
i podsumowanie wyników konsultacji
Projekt ustawy w
dniu 17 maja 2019 r. został przesłany do zaopiniowania Forum Związków Zawodowych,
Helsińskiej Fundacji Praw Człowieka,
Kasie Rolniczego Ubezpieczenia
Społecznego, Komisji Krajowej NSZZ
„Solidarność”, Krajowej Radzie
Radców Prawnych, Ministrowi Finansów, Ministrowi Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej,
Naczelnej Radzie Adwokackiej, Naczelnemu
Sądowi Administracyjnemu, Ogólnopolskiemu Porozumieniu Związków Zawodowych,
Polskiemu Związkowi Emerytów, Rencistów i Inwalidów, Prokuratorii Generalnej Rzeczypospolitej Polskiej, Radzie
Dialogu Społecznego, Rzecznikowi Praw Obywatelskich,
Rzecznikowi Ubezpieczonych, Sądowi Najwyższemu oraz Zakładowi Ubezpieczeń Społecznych. Termin
nadsyłania opinii ustalono na dzień 17 czerwca
2019 r.
W opinii
Ministra Finansów (MF) kwestia
dodatkowych kosztów wynikających z wprowadzenia
regulacji wymaga szczegółowej analizy. Ponadto wątpliwości MF budzi wiązanie skutków
prawnych (nabycie praw) z ogłoszeniem przepisów, a nie ich wejściem w
życie. Graniczną
datą dla ustalenia zakresu
podmiotowego omawianych przepisów wg MF powinien być dzień 1 stycznia 2013 r. a nie 6 czerwca 2012 r. Zgłoszono również
wątpliwość związane z wzajemną relacją przepisów art. 25b ust. 1b i projektowanego art. 25 ust. 1ba ustawy oraz art. 2 projektu.
Minister Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej (MRPiPS)
zauważył, że projektowana regulacja kompleksowo i szerzej
niż wynikałoby to z orzeczenia, reguluje kwestie będące przedmiotem
wyroku Trybunału. Jednocześnie
MRPiPS proponuje przeniesienie projektowanych przepisów do Działu X.
Rozdziału 2 Przepisy przejściowe ustawy
ze względu na ich epizodyczny i
wygasający charakter.
Zdaniem NSZZ „Solidarność” użycie w projektowanym
art. 1 wyrażenia „którzy pobrali emeryturę na podstawie wniosku złożonego
przed dniem 6 czerwca
2012 r.” jest problematyczne
na tle wyroku TK,
ponieważ stanowi
warunek w nieuprawniony
sposób ograniczający zakres orzeczenia TK
– w wyroku
TK jest mowa o nabyciu prawa do emerytury
a nie o złożeniu wniosku. NSZZ
„Solidarność” argumentuje, że kobiety z rocznika 1953 – mimo, iż
nowelizacja ustawy emerytalnej, wprowadzająca przepis art. 25 ust. 1b
została opublikowana w Dzienniku Ustaw w dniu 6 czerwca 2012 r. – realnie nie
miały w tym dniu jeszcze obiektywnej wiedzy, że kwoty pobranych emerytur
wcześniejszych pomniejszą ich emeryturę powszechną. W opinii NSZZ „Solidarność”
należy wydłużyć projektowany 3-miesięczny termin na złożenie wniosku o ponowne
przeliczenie. Ponadto należy rozważyć objęcie projektowaną regulacją również
wcześniejszych emerytów z roczników 1949–1952, którzy również często nie mieli
realnej wiedzy i możliwości dostosowania się do skutków wprowadzenia przepisu
art. 25 ust. 1b ustawy.
W
opinii Ogólnopolskiego Porozumienia
Związków Zawodowych dostosowanie systemu prawa do wyroku Trybunału
Konstytucyjnego z dnia 6 marca 2019 r. (sygn. akt P 20/16) jest konieczne.
Objęcie zakresem projektu pozostałych grup wcześniejszych emerytek z rocznika
1953 (pobierających świadczenie na podstawie innych przepisów niż art. 46
ustawy) pozwoli kompleksowo rozwiązać omawiany problem.
Polski
Związek Emerytów, Rencistów i
Inwalidów (PZERiI) ocenia projekt pozytywnie, zwracając uwagę, że dla
części kobiet przeliczenie emerytury może okazać
się niekorzystne – głównie z uwagi na wyliczenia oparte na tabelach
dalszego trwania życia. Do PZERiI napływają
liczne sygnały w tej sprawie od osób, które czują się po raz kolejny
dyskryminowane. Ponadto PZERiI proponuje wydłużenie proponowanego,
trzymiesięcznego terminu na wystąpienie
z wnioskiem
o przeliczenie wysokości świadczenia.
Rzecznik Praw Obywatelskich (RPO)
pozytywnie ocenia zawarte w
projekcie rozwiązania, w szczególności objęcie projektowaną regulacją
osób, które przechodziły na wcześniejsze
emerytury na podstawie innych niż
art. 46 ustawy przepisów. RPO zwraca jednak uwagę, że proponowany w art. 2 ust. 2 projektu ustawy termin trzech miesięcy na złożenie wniosku o ponowne ustalenie wysokości emerytury wydaje się zbyt krótki. Ponadto Rzecznik poinformował, że jest adresatem licznych skarg od kobiet urodzonych w 1953, którym
upłynęło 5 lat od daty doręczenia
decyzji oraz osób, które przechodziły na wcześniejszą emeryturę na
podstawie innych przepisów niż art.
46 ustawy, a także kobiet urodzonych
w 1953, którym wznowiono
postępowanie i przeliczono wysokość
emerytury, ale obecnie domagają się
ustalenia jej wysokości jak przy wniosku pierwszorazowym (wiązałoby się to ze zastosowaniem korzystniejszych parametrów). Ta
ostatnia grupa kobiet wskazuje również na
kwestię wypłaty wyrównania.
Zakład Ubezpieczeń Społecznych przekazał
informacje na temat liczby kobiet objętych projektowaną regulacją oraz
szacunkowych skutków finansowych jej wprowadzenia.
Kasa Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego, Prokuratoria
Generalna RP
oraz Sąd
Najwyższy nie
zgłaszają uwag do projektu.
Do
omawianego projektu wpłynęło również ponad 200 uwag przekazanych
przez osoby fizyczne. Uwagi te dotyczyły głównie:
·
stosowanego przez ZUS sposobu
przeliczania emerytur po uwzględnieniu
zmian wynikających z omawianego
wyroku TK – osoby z rocznika 1953, które w efekcie wyroku mają lub będą miały (po wejściu w życie projektowanej regulacji) przeliczaną
wysokość emerytury powszechnej zwracają uwagę na to, że są w dużo
gorszej sytuacji niż osoby z rocznika 1953, które z wnioskiem o emeryturę powszechną po raz pierwszy
wystąpiły dopiero po wyroku TK;
wobec tych drugich stosuje się
korzystniejsze parametry obliczania emerytury – tablice średniego dalszego trwania życia dla wieku 66 lat oraz waloryzowaną podstawę obliczenia emerytury (składki i kapitał początkowy), podczas, gdy wobec pierwszych wysokość emerytury jest przeliczana przy wykorzystaniu
parametrów obowiązujących w decyzji
przyznającej prawo do emerytury powszechnej;
·
postulatu wypłaty rekompensaty za okres, w którym były pobierane
świadczenia w niższej wysokości (w
związku z zastosowaniem mechanizmu pomniejszenia podstawy obliczenia emerytury
powszechnej o pobrane kwoty
wcześniejszych emerytur);
·
postulatu objęcia projektowaną regulacją innych
roczników niż 1953 – wszystkich,
których dotyczy mechanizm pomniejszenia podstawy obliczenia emerytury
powszechnej o pobrane kwoty
wcześniejszych emerytur (wcześniejsi emeryci z roczników 1949–1952 mimo, iż
zanim nowelizacja ustawy emerytalnej
wprowadzająca ww. mechanizm weszła w życie,
mogli wystąpić o ustalenie emerytury
powszechnej według starych, korzystniejszych zasad, to w rzeczywistości nie
mieli wiedzy na temat tego, ze taka zmiana przepisów nastąpi;
·
wprowadzenia obligatoryjnego informowania emerytów i rencistów
o istotnych zmianach przepisów i ich praktycznych konsekwencjach
