Na stronie senatu ukazała się
opiniee Ministra Finansów i Polskiego Związku Emerytów, Rencistów i Inwalidów w sprawie projektu ustawy po wyroku Trybunału
Konstytucyjnego w sprawi P 20/16.
Polski Związek Emerytów, Rencistów i Inwalidów
Opinia Ministra Finansów
Warszawa, dnia 14 czerwca 2019 r.
RZECZPOSPOLITA POLSKA
MINISTER FINANSÓW
PW3.054.5.2019
Pan Stanisław Gogacz
Przewodniczący
Komisji
Ustawodawczej Senat RP
Szanowny Panie Przewodniczący,
w odpowiedzi na pismo z dnia 17 maja 2019 r. Nr
BKS.DSK.KU.0401.7.2019 dotyczące prośby o przedstawienie opinii w zakresie
projektu ustawy o zmianie ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń
Społecznych (druk senacki nr 1175), przedstawiam poniższe stanowisko.
Uwagi ogólne
W wyroku z dnia 6 marca 2019 r. sygn. akt P 20/16
Trybunał Konstytucyjny orzekł, iż art. 25 ust.1b ustawy z dnia 17 grudnia 1998
r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, w brzmieniu
obowiązującym do 30 września 2017 r., w zakresie, w jakim dotyczy urodzonych w
1953 r. kobiet, które przed 1 stycznia 2013 r. nabyły prawo do emerytury na
podstawie art. 46 tej ustawy, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji
Rzeczypospolitej Polskiej. Jednocześnie należy zauważyć, że projekt ustawy
przewiduje poszerzenie kręgu uprawnionych o osoby, które wcześniejsze emerytury
pobierały także na podstawie art. 50, 50a, 50e, 184 przedmiotowej ustawy, jak
również art. 88 ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. – Karta Nauczyciela.
Odnośnie do
prezentowanych kosztów w Ocenie Skutków Regulacji do projektu senackiego należy
zauważyć, iż wcześniejsze szacunki Ministerstwa Rodziny, Pracy i Polityki
Społecznej wskazywały na roczny koszt ponownego przeliczenia emerytur kobiet z
rocznika 1953 w wysokości ponad 1 mld zł. Kwestia dodatkowych kosztów
wymagałaby szczegółowej analizy. Z uwagi na doniosłość i ważność przedmiotowej
materii regulowanej w senackim projekcie ustawy oraz znaczne rozbieżności w
zakresie szacunkowych kosztów wynikających z implementacji proponowanych
rozwiązań, uważam za celowe aby rozwiązanie przedmiotowej kwestii określonej w
wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 6 marca 2019 r. sygn. P 20/16 nastąpiło
w ramach rządowego projektu przygotowanego przez Ministerstwo Rodziny, Pracy i
Polityki Społecznej.
Uwagi legislacyjne
Jak wskazano w uzasadnieniu do senackiego projektu ustawy
o zmianie ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych
(druk nr 1175) projekt dostosowuje system prawa do wyroku Trybunału
Konstytucyjnego z dnia 6 marca 2019 r. sygn. P 20/16 (Dz. U. poz. 609).
Wskazując na skutki tego wyroku Trybunał wskazał, że stwierdzając
niekonstytucyjność zaskarżonego przepisu w zakresie, w jakim dotyczy kobiet
urodzonych w 1953 r., które przed 2 dniem 1 stycznia 2013 r. nabyły prawo do
emerytury na podstawie art. 46 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu
Ubezpieczeń Społecznych, nie zakwestionował możliwości stosowania określonego w
nim mechanizmu potrącania w stosunku do pozostałych osób. Ocena
konstytucyjności art. 25 ust. 1b ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu
Ubezpieczeń Społecznych mogła być dokonana przez Trybunał jedynie w takim
zakresie, jaki został określony w pytaniu prawnym oraz w odniesieniu do
sformułowanych tam zarzutów niekonstytucyjności (tj. w odniesieniu do
konkretnej grupy osób ubezpieczonych).
Z wyroku Trybunału wynika, że sanacja konstytucyjności
zakwestionowanego przepisu może nastąpić w dwojakim trybie:
- postępowania zakończone wydaniem wyroku przez sądy
pracy i ubezpieczeń społecznych mogą być wznowione na podstawie art. 4011
k.p.c.,
- osobom, które
nie odwołały się od decyzji wydanych przez ZUS przysługuje wznowienie
postępowania na podstawie art. 145a k.p.a. w związku z art. 124 ustawy o
emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. Trybunał ocenił, że
przepisy dotyczące wznowienia postępowania nie uwzględniają jednak specyficznej
sytuacji związanej z obowiązkiem sanacji konstytucyjności w sprawach
dotyczących emerytur kobiet, które przed dniem 1 stycznia 2013 r. nabyły prawo
do emerytury na podstawie art. 46 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń
Społecznych. Pozostawiają tym samym znaczny margines dowolności organom i sądom
w ocenie i rozstrzygnięciu następstw wyroku Trybunału w konkretnych wypadkach.
Dlatego Trybunał podkreślił, że w celu zagwarantowania jednolitych zasad zwrotu
świadczeń należnych uprawnionym ustawodawca powinien wprowadzić odpowiednie
regulacje w tym zakresie.
Jak wskazano w
uzasadnieniu projektu ustawy, proponowana regulacja senacka ma osiągnąć dwa
cele:
- „zapobiec”
stosowaniu przez ZUS art. 146 k.p.a., zgodnie z którym uchylenie decyzji nie
może nastąpić, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło pięć
lat,
- „rozciągnąć”
skutki wyroku na wszystkie osoby, które przechodziły na emeryturę na podstawie
art. 46, art. 50, art. 50a, art. 50e, art. 184 ustawy o emeryturach i rentach z
Funduszu Ubezpieczeń Społecznych lub art. 88 ustawy – Karta Nauczyciela.
Odnośnie do stosowania art. 146 k.p.a. należy podkreślić, że (wbrew informacji
zawartej w uzasadnieniu projektu) jego stosowanie nie jest uzależnione od woli
ZUS. Zgodnie z art. 146 k.p.a. organ będzie zobowiązany do wznowienia
postępowania, jednak skutkiem wznowienia nie będzie uchylenie decyzji. Brak
bowiem w takim przypadku możliwości rozstrzygnięcia przez organ we wznowionym
postępowaniu co do istoty sprawy. Organ stwierdzi wyłącznie wydanie zaskarżonej
decyzji z naruszeniem prawa zgodnie z art. 151 § 2 k.p.a. (tj. organ ma
obowiązek wznowienia postępowania, aby umożliwić stronom dochodzenie
odszkodowania). Upływ terminów określonych w art. 146 k.p.a. jest niezależny od
okoliczności, które to spowodowały, a termin 5-letni, chociaż zamieszczony w
przepisie proceduralnym, ma charakter materialny. Oznacza to także, że termin
ten nie może być przywrócony, gdyż nie jest on terminem, do którego zachowania
obowiązana jest strona, lecz jego adresatem jest organ, i jednocześnie bieg
terminu z art. 146 § 1 nie może ulec przerwaniu, gdyż możliwości takiej
ustawodawca nie przewidział.
Odnośnie do uregulowania sytuacji osób innych niż te,
które zostały objęte wyrokiem Trybunału, należy zwrócić uwagę na zasadniczą
kwestię, jaką jest ustalenie zakresu podmiotowego dodawanego art. 25 ust. 1ba
ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (ustawa
zmieniana w art. 1 projektu) oraz art. 2 projektu. Dzień 6 czerwca 2012 r., do
którego odnosi się projekt, to dzień ogłoszenia nowelizacji ustawy o
emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, która wprowadziła
art. 25 ust. 3 1b. Jednak mechanizm ustalania podstawy emerytury powszechnej
zgodnie z art. 25 ust. 1b obowiązuje od 1 stycznia 2013 r., co podkreślił
Trybunał.
Wiązanie skutków prawnych (nabycie praw) z ogłoszeniem
przepisów a nie ich wejściem w życie budzi zasadnicze wątpliwości. Ogłoszenie
wywołuje skutek prawny polegający na wprowadzeniu aktu do systemu
obowiązującego prawa oraz na zaktualizowaniu domniemania powszechnej znajomości
jego treści (art. 88 ust. 1 Konstytucji). Wejście w życie natomiast to moment,
w którym akt zaczyna obowiązywać, tj. staje się elementem systemu prawnego.
W omawianej sprawie, na co także wskazuje Trybunał,
należy mieć także na uwadze, że zgodnie z uchwałą Sądu Najwyższego z dnia 19
października 2017 r. (sygn. akt III UZP 6/17), art. 25 ust. 1b ustawy o
emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych ma zastosowanie do
wszystkich spraw zainicjowanych wnioskami złożonymi po 1 stycznia 2013 r., tj.
po dniu wejścia w życie ww. nowelizacji, bez względu na datę powstania prawa do
emerytury powszechnej. W uchwale Sąd Najwyższy wyjaśnił, że „parametry i sposób ustalania wysokości
świadczenia uregulowane są ustawowo (mogą zatem podlegać zmianom), a organ
rentowy jest związany przepisami ustawy i nie może z ich pominięciem ustalić
wysokości świadczenia. Oznacza to, że ochronie konstytucyjnej podlega nabyte
niezrealizowane prawo do emerytury (obejmujące warunki nabycia tego prawa:
wiek, staż itp.) od momentu jego nabycia z mocy prawa, natomiast prawo do
emerytury w określonej wysokości powstaje dopiero w momencie ustalenia tej
wysokości w związku ze złożeniem przez osobę uprawnioną stosownego wniosku
(prawo nabyte realizowane).”.
Na tle art. 25 ust. 1b ustawy o emeryturach i rentach z
Funduszu Ubezpieczeń Społecznych można zatem wyodrębnić trzy grupy
ubezpieczonych urodzonych w latach 1949-1968:
- grupa pierwsza to osoby, które przeszły na wcześniejszą
emeryturę w wieku 55 lat i uzyskały powszechny wiek emerytalny do końca 2012 r.
oraz złożyły wniosek o ustalenie emerytury przed 1 stycznia 2013 r.,
- grupa druga to
osoby, które przeszły na wcześniejszą emeryturę i uzyskały powszechny wiek
emerytalny przed końcem 2012 r., jednak z wnioskiem o ustalenie emerytury
wystąpiły dopiero po 1 stycznia 2013 r. Osoby te zostały objęte zakresem art.
25 ust. 1b, ponieważ ich sytuacja prawna w odniesieniu do sposobu obliczenia
podstawy emerytury powszechnej została ukształtowana z zastosowaniem tego
przepisu,
- grupa trzecia to osoby, które pobierały wcześniejszą
emeryturę, ale powszechny wiek emerytalny uzyskały po 1 stycznia 2013 r. i po
tym terminie wystąpiły z wnioskiem o ustalenie emerytury. Osoby te zostały
objęte zakresem art. 25 ust. 1b, ponieważ ich sytuacja prawna w odniesieniu do
sposobu obliczenia podstawy emerytury powszechnej została ukształtowana z
zastosowaniem tego przepisu.
Powyższe uzasadnia pogląd, że datą graniczną dla ustalenia
zakresu podmiotowego omawianych przepisów, tj. kręgu osób, których dotyczy
projektowana regulacja, jest dzień 1 stycznia 2013 r. a nie dzień 6 czerwca
2012 r.
Druga wątpliwość
jest związana z wzajemną relacją przepisów art. 25b ust. 1b i projektowanego
art. 25 ust. 1ba ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń
Społecznych oraz art. 2 projektu. Przepis art. 25b ust. 1b stanowi, że jeżeli
ubezpieczony pobrał emeryturę częściową lub emeryturę na podstawie przepisów
art. 46, 50, 50a, 50e, 184 lub art. 88 ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. -
Karta Nauczyciela (Dz.U. z 2018 r. poz. 967), podstawę obliczenia emerytury, o
której mowa w art. 24 [emerytura
powszechna], ustaloną zgodnie z ust. 1, pomniejsza się o kwotę stanowiącą
sumę kwot pobranych emerytur w wysokości przed odliczeniem zaliczki na podatek
dochodowy od osób fizycznych i składki na ubezpieczenie zdrowotne. Przepis art.
25b ust. 1ba (projektowany) stanowi, że przepisu ust. 1b nie stosuje się do
ubezpieczonych, którzy pobrali emeryturę na podstawie wniosku złożonego przed
dniem 6 czerwca 2012 r., 4 a uprawnienie do emerytury, o której mowa w art. 24
[emerytura powszechna], uzyskali po
2012 r. Oznacza to, że art. 25b ust. 1ba (projektowany) wyłącza zasadę
pomniejszenia podstawy obliczenia emerytury powszechnej w stosunku do osób,
które pobrały emeryturę, jednak nie określono, o jaką emeryturę chodzi. Innymi
słowy, przepis stanowiący wyjątek od zasady jest potencjalnie szerszy niż ta
zasada, ponieważ w art. 25 ust. 1b wskazano wprost rodzaje emerytur, których
dotyczy.
Ponadto zamieszczenie przepisu art. 25b ust. 1ba w
ustawie o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych oznacza, że
będzie on obowiązywał od dnia wejścia w życie projektowanej ustawy. Z drugiej
strony, przepis art. 2 projektu przewiduje, że wskazana tam grupa osób (co
najmniej częściowo tożsama z grupą określoną w art. 25b ust. 1ba) będzie mogła
zrealizować swoje uprawnienia (wystąpić o ponowne ustalenie wysokości emerytury
z art. 24 bez pomniejszenia jej podstawy) wyłącznie w terminie 3 miesięcy od
dnia wejścia w życie projektowanej ustawy. Takie ograniczenie wymaga
wyjaśnienia, ponieważ nie koresponduje z faktem, że obowiązywanie art. 25 ust.
1ba nie zostało ograniczone terminem.
Przejście na emeryturę to prawo, a nie obowiązek, co jest
istotne w związku z faktem, że emerytura z art. 24 jest ustalana na wniosek,
bez ograniczenia czasowego. Jak podkreślił cytowany wyżej Sąd Najwyższy, należy
odróżnić bowiem nabyte niezrealizowane prawo do emerytury (obejmujące warunki
nabycia tego prawa takich jak wiek i staż) od momentu jego nabycia z mocy prawa
od prawa do emerytury w określonej wysokości, które powstaje dopiero w momencie
ustalenia tej wysokości w związku ze złożeniem przez osobę uprawnioną
stosownego wniosku. Natomiast brzmienie art. 2 projektu sugeruje, że
uprawnienie to (prawo do emerytury w określonej wysokości) zostało (pośrednio)
ograniczone terminem, ponieważ przepis ten mówi o osobach, które uzyskały
uprawnienie do emerytury. Jeżeli uprawnienie do emerytury to uzyskanie prawa do
emerytury w znaczeniu spełnienia warunków nabycia tego prawa (takich jak wiek i
staż), oznaczałoby to, że w celu „przeliczenia” otrzymywanej emerytury osoba
pobierająca emeryturę na podstawie przepisów wymienionych w art. 2 ust. 1 projektu
musiałaby w terminie trzech miesięcy zrealizować prawo do emerytury z art. 24
ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, aby
następnie wystąpić o jej przeliczenie. Z poważaniem Z upoważnienia Ministra
Finansów Podsekretarz Stanu Leszek Skiba /-podpisano kwalifikowanym podpisem
elektronicznym/
Z poważaniem
Z upoważnienia Ministra Finansów
Podsekretarz Stanu
Leszek Skiba
Opinia PZERI
ZARZĄD
GŁÓWNY
POLSKI
ZWIĄZEK EMERYTÓW, RENCISTÓW I INWALIDÓW
00-501
Warszawa, . Bracka 5 lok.10
Tel.
/22/ 827-09-15, 827-19-56, 827-05-39
Tel.lfax
827-18-36 www.pzerii.org e-mail: zarzadglownyQOpzerii.org
Nasz
znak: Prez.680/19 Warszawa, dnia
12 czerwca 2019
Pan Senator
Stanisław
GOGACZ
Przewodniczący Komisji Ustawodawczej
Senat RP
Szanowny
Panie Przewodniczący
W nawiązaniu do przesłanego do zaopiniowania projektu ustawy o zmianie
ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych /druk senacki
nr 1175/ przedstawiam następującą opinię.
Przedmiotowy projekt dostosowuje system prawa do wyroku Trybunału
Konstytucyjnego z marca 2019 i dotyczy części ubezpieczonych, którzy pobierali
tzw. wcześniejszą emeryturę. Adresatkami nowelizowanego przepisu są kobiety
urodzone w roku 1953, które przeszły na wcześniejszą emeryturę przed 1 stycznia
2013, nie mając świadomości konsekwencji tej decyzji (pomniejszenie
zgromadzonego kapitału o pobrane świadczenia). Projektowana zmiana przepisów ma
na celu zniesienie niekonstytucyjnego mechanizmu, różnicującego
świadczeniobiorców w zależności od daty urodzenia.
W opinii Zarządu Głównego Polskiego Związku Emerytów, Rencistów i Inwalidów
w/w projekt zasługuje na aprobatę. Pozwala kompleksowo rozwiązać problem
dyskryminacji kobiet z rocznika 1953, które przechodziły na wcześniejszą
emeryturę na podstawie różnych przepisów (ustawa o emeryturach i rentach z FUS,
Karta Nauczyciela)
Pozwalamy sobie jednak zwrócić uwagę, że dla części kobiet przeliczenie
emerytury (przejście z „wcześniejszej” na powszechną) może okazać się
niekorzystne, głównie z uwagi na wyliczenia oparte na tzw. tabelach dalszego
trwania życia. Do Zarządu Głównego PZERil napływają liczne sygnały w tej
sprawie od kobiet, które czują się po raz kolejny dyskryminowane.
Proponujemy też rozważenie wydłużenia proponowanego, trzymiesięcznego
terminu na wystąpienie o ponowne przeliczenie świadczenia. Termin ten wydaje
się zbyt krótki, aby informacje o nowych przepisach dotarły do wszystkich
zainteresowanych i umożliwiły im podjęcie skutecznych działań.
Niezależnie od powyższych uwag, projekt oceniamy pozytywnie.
Z
wyrazami szacunku
Przewodnicząca
ZG
Elżbieta
Ostrowska
Kolejne uwagi do projektu ustawy
retransmisja posiedzenia
