Na stronie sejmowej ukazał
się obszerny dokument przedstawiający stanowisko Sejmu w sprawie P20/16, zawisłej przed
Trybunałem Konstytucyjnym. Jest to uzasadnienie opinii podjętej przez sejmową
Komisję Ustawodawczą, opinii negatywnej dla kobiet ur.w 1953 r. oraz wszystkich
innych osób skrzywdzonych wprowadzeniem art. 25 u. 1b do ustawy o rentach i
emeryturach z dnia 12 maja 2012 r.
Warszawa, 8 lutego
2018 r.
SEJM RZECZYPOSPOLITEJ
POLSKIEJ
Sygn. akt P 20/16
BAS-WAKU-2368/16
Trybunał Konstytucyjny
Na podstawie art. 69 ust. 2 w związku z art.
42 pkt 3 ustawy z dnia 30 listopada 2016 r. o organizacji i trybie postępowania
przed Trybunałem Konstytucyjnym (Dz. U. poz. 2072), w imieniu Sejmu
Rzeczypospolitej Polskiej przedkładam wyjaśnienia w sprawie pytania prawnego
Sądu Okręgowego w Szczecinie – Wydział VI Pracy i Ubezpieczeń Społecznych z 25
sierpnia 2016 r. (sygn. akt P 20/16), jednocześnie wnosząc o stwierdzenie, że
art. 25 ust. 1b ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z
Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1383 ze zm.) w
zakresie, w jakim ma zastosowanie do urodzonych w 1953 r. kobiet, które nabyły
prawo do emerytury na podstawie art. 46 tejże ustawy przed dniem 1 stycznia
2013 r., jest zgodny z zasadą
zaufania obywatela do państwa i stanowionego prawa oraz zasadą bezpieczeństwa
prawnego, wywodzonymi z art. 2 Konstytucji, a także jest zgodny z art. 32 ust. 1 i art. 67 ust. 1 Konstytucji.
Uzasadnienie
I.
Przedmiot kontroli
1. Przedmiotem pytania
prawnego Sądu Okręgowego w Szczecinie - Wydział VI Pracy i Ubezpieczeń
Społecznych (dalej: sąd pytający; Sąd Okręgowy) z 25 sierpnia 2016 r. (sygn.
akt P 20/16) jest 25 ust. 1b ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i
rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1383 ze
zm.; dalej: u.e.r.). Sąd Okręgowy wystąpił do Trybunału Konstytucyjnego (dalej:
TK, Trybunał) z następującym pytaniem prawnym: „Czy przepis art. 25 ust. 1b […]
w zakresie, w jakim ma zastosowanie do kobiet urodzonych w roku 1953, które
przed dniem 1 stycznia 2013 r. nabyły prawo do tzw. emerytury wcześniejszej na
podstawie przepisów art. 46 i 50 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach
i rentach z FUS, jest zgodny z art. 2, art. 32 ust. 1 oraz art. 67 ust. 1
Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej?” (pytanie prawne, s. 1).
. 2. Kwestionowany art. 25 ust. 1b u.e.r
stanowi: „Jeżeli ubezpieczony pobrał emeryturę częściową lub emeryturę na
podstawie przepisów art. 46, 50, 50a, 50e, 184 lub art. 88 ustawy z dnia 26
stycznia 1982 r. – Karta Nauczyciela (Dz. U. z 2016 r. poz. 1379), podstawę
obliczenia emerytury, o której mowa w art. 24, ustaloną zgodnie z ust. 1, pomniejsza
się o kwotę stanowiącą sumę kwot pobranych emerytur w wysokości przed
odliczeniem zaliczki na podatek dochodowy od osób fizycznych i składki na
ubezpieczenie zdrowotne”.
II.
Stan faktyczny i zarzuty sądu pytającego
1. Jak wynika z treści pytania prawnego, ubezpieczona Halina A…………. (ur.
1953 r.) (dalej: powódka) przeszła na emeryturę w 2008 r. Jest ona uprawniona
do pobierania tzw. emerytury w niższym wieku (dalej: e.n.w.) na podstawie art.
29 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 46 u.e.r. Będąc na emeryturze, kontynuowała
dalej zatrudnienie, z tytułu którego odprowadzane były składki na ubezpieczenie
społeczne. W 2013 r. ukończyła 60 lat, zaś w 2014 r. osiągnęła powszechny wiek
emerytalny, wynoszący w jej przypadku 60 lat i 4 miesiące. W związku z tym, 17 marca
2014 r. złożyła wniosek o przyznanie jej prawa do emerytury w powszechnym - 3 -
wieku emerytalnym (dalej: e.p.w.). Decyzją z 4 kwietnia 2016 r. Zakład
Ubezpieczeń Społecznych (dalej: ZUS) przyznał jej – na podstawie art. 24 u.e.r.
– w sposób ostateczny prawo do e.p.w. i ustalił – na podstawie art. 25 i art.
25 ust. 1b u.r.e. – jej wysokość w kwocie 1018,94 zł. Przysługująca jej
natomiast e.n.w. wynosiła wówczas 1450,64 zł. W takim stanie rzeczy
ubezpieczona nie podjęła wypłaty e.p.w., pobierając dalej e.n.w.
Od decyzji ZUS z 4 kwietnia 2016 r. wniosła odwołanie do Sądu Okręgowego
w Szczecinie. W piśmie procesowym podniosła, że brak jest podstawy „by przy
obliczaniu wysokości jej emerytury […] dokonywać potrącenia wartości kwot
pobranych z tytułu wcześniejszej emerytury” (pytanie prawne, s. 3).
2. W
opinii sądu pytającego, art. 25 ust. 1b u.e.r. jest niezgodny z art. 2, art. 32
ust. 1 oraz art. 67 ust. 1 Konstytucji. Na rzecz tego stanowiska – w ocenie
sądu pytającego – przemawiają następujące argumenty.
Po pierwsze: „Naruszenie zasady zaufania
obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa oraz zasady bezpieczeństwa
prawnego obywateli polega w tym przypadku na tym, że wejście w życie art. 25
ust. 1b ustawy emerytalnej spowodowało pomniejszenie wysokości emerytury, o
której mowa w art. 24 także w stosunku do osób, które w momencie, kiedy
skorzystały z wcześniejszej możliwości nabycia prawa do emerytury (tj. przed
dniem 1 stycznia 2013 r., a nawet - gdyby jeszcze bardziej zawęzić krąg tych
osób - przed dniem 11 maja 2012 r., tj. dniem uchwalenia ustawy nowelizującej)
nie miały świadomości, że ich decyzja w tym zakresie może wpłynąć niekorzystnie
na ich późniejszą sytuację prawną”. Sąd podnosi, że „jeżeli ustawodawca
najpierw (tj. do 1 stycznia 2013 r.) nie różnicuje sytuacji osób korzystających
i niekorzystających z wcześniejszej emerytury w zakresie obliczania wysokości
emerytury należnej w wieku powszechnym na podstawie art. 24 ustawy emerytalnej,
a następnie (tj. od 1 stycznia 2013 r.) formułuje nową zasadę w postaci
pomniejszania wysokości podstawy emerytury, o której mowa w art. 24 o sumę
wcześniej pobranych emerytur przyznanych przed osiągnięciem powszechnego wieku
emerytalnego, to zasady tej nie powinien odnosić do ubezpieczonych, którzy
prawo do wcześniejszej emerytury uzyskali przed 1 stycznia 2013 r., tj. przed
wejściem w życie tej nowej regulacji”. W tej sytuacji: „Osoby, które nabyły i
zrealizowały prawo do wcześniejszej emerytury przed dniem 1 stycznia 2013 r.
zostały jednak pozbawione możliwości dokonania takiej analizy i wyboru
najkorzystniejszego dla siebie wariantu. Jeszcze raz należy […] podkreślić, że
pod rządami obowiązujących przed dniem 1 stycznia 2013 r. regulacji
ubezpieczeni nie musieli przeprowadzać takiej analizy. Niezależnie bowiem od
tego czy skorzystali z prawa do wcześniejszej emerytury, czy też nie, ich
ewentualna emerytura w wieku powszechnym była obliczana na takich samych
zasadach jak emerytura przyznawana osobom, które nie skorzystały - z własnego
wyboru, czy też z braku uprawnień – z możliwości nabycia prawa do wcześniejszej
emerytury. W konsekwencji, działając w zaufaniu do państwa i stanowionego przez
nie prawa, ubezpieczeni podjęli w przeszłości decyzję o przejściu na
wcześniejszą emeryturę. Niewykluczone jednak, że gdyby w momencie przejścia na
wcześniejszą emeryturę wiedzieli, iż spowoduje to pomniejszenie wysokości
podstawy emerytury, o której mowa w art. 24 (nabywanej w wieku powszechnym), to
mogliby podjąć decyzję o rezygnacji ze złożenia wniosku o ustalenie prawa do
wcześniejszej emerytury, stwierdzając na przykład, że korzystniejsze dla nich
będzie nabycie prawa do emerytury w wieku powszechnym nie pomniejszonej o
wypłacone wcześniej świadczenia”. Sąd nie neguje kompetencji ustawodawcy do
modyfikacji istniejących rozwiązań, ale muszą być one wprowadzane przy
zachowaniu okresów dostosowawczych i nie mogą zaskakiwać swoich adresatów.
Po drugie, na podstawie przepisów u.e.r. można
wyróżnić pewną grupę ubezpieczonych, tj. kobiety urodzone w latach 1949-1953. W
obliczu reformy systemu ubezpieczeń społecznych i likwidacji emerytur w
obniżonym wieku, powyższe wyodrębnienie podmiotowe było konieczne, ponieważ w
systemie znajdowały się ubezpieczone spełniające przesłanki do nabycia tego
świadczenia. Chodziło więc w istocie o zachowanie ich uprawnień w sytuacji
modyfikacji systemu ubezpieczeń społecznych i wprowadzania powszechnego wieku
emerytalnego. Taki zabieg legislacyjny stanowił wyraz „stopniowego wygaszania
uprawnień” w drodze „łagodnej ewolucji” i respektował zasadę zaufania obywateli
do państwa i prawa. Z kolei przepis art. 25 ust. 1b u.e.r. dotyczy tylko kobiet
urodzonych w roku 1953 i „pozbawia je - jako jedyne spośród wyżej wskazanej
grupy urodzonych w okresie od 1 stycznia 1949 r. do 31 grudnia 1953 r. - możliwości
nabycia prawa do emerytury zwykłej w wysokości niepomniejszonej o kwoty
wcześniej pobranych świadczeń […]”. Taki stan rzeczy „zdaje się naruszać zasadę
równości wyrażoną w przepisie art. 32 ust. 1 Konstytucji”.
Po trzecie, „zasadą w prawie ubezpieczeń
społecznych jest prawo do nabycia prawa do emerytury po osiągnięciu
przewidzianego przepisami wieku emerytalnego. W obecnie obowiązującym modelu
ubezpieczeń społecznych w odniesieniu do ubezpieczonych urodzonych po roku 1948
zrezygnowano przy tym z wymogu legitymowania się odpowiednim stażem pracy,
wskutek czego prawo do emerytury przysługuje każdemu, kto legitymuje się
jakimkolwiek kapitałem początkowym oraz (lub) po roku 1998 zgromadził na swoim
koncie w ZUS jakieś kwoty z tytułu odprowadzonych składek na ubezpieczenia
społeczne. W powyższej sytuacji osoby urodzone po roku 1949 (a więc także
kobiety urodzone w roku 1953), podlegające ubezpieczeniom społecznym po roku
1999, w tym w szczególności także po nabyciu przez nie prawa do wcześniejszej
emerytury, miały pełne prawo oczekiwać, że po osiągnięciu zwykłego wieku
emerytalnego uzyskają prawo do wypłaty świadczenia emerytalnego. W ocenie sądu
w sytuacji, w której osoby takie zostały - tuż przed nabyciem prawa do
świadczenia - zaskoczone decyzją ustawodawcy dotyczącą sposobu obliczania tegoż
świadczenia, ich prawo do nabycia emerytury po osiągnięciu wieku emerytalnego
stało się w istocie wyłącznie iluzoryczne”. Z praktyki wynika, iż ich wysokość
jest dużo niższa od emerytury w obniżonym wieku. Wobec tego nie dochodzi do
faktycznego podjęcia jego wypłaty. Tym samym zaskarżony przepis jest niezgodny
z art. 67 ust. 1 Konstytucji.
III.
Wzorce kontroli
1.
Artykuł 2 Konstytucji jest źródłem normatywnym zasady zaufania obywatela do
państwa i stanowionego przez nie prawa (zob. wyroki TK z: 7 lutego 2001 r.,
sygn. akt K 27/00; 1 kwietnia 2008 r., sygn. akt SK 96/06). W orzecznictwie TK
utorował sobie drogę pogląd, w myśl którego istota analizowanej zasady wyraża
się w takim stanowieniu i stosowaniu prawa, by nie stawało się ono swoistą
pułapką dla adresata normy i aby mógł on układać swoje sprawy w zaufaniu, że
nie naraża się na prawne skutki, których nie mógł przewidzieć, podejmując
decyzję oraz że jego działania realizowane zgodnie z obowiązującym prawem będą
także w przyszłości uznawane przez porządek prawny (zob. wyrok TK z 21 grudnia
1999 r., sygn. akt K 22/99).
W praktyce
TK stwierdzał niekonstytucyjność przepisów z powodu naruszenia zasady zaufania
obywateli do państwa i prawa, gdy, po pierwsze, prawodawca zmienił w sposób
arbitralny sytuację prawną jednostki, uniemożliwiając jej decydowanie o swoim
postępowaniu przy pełnej znajomości przesłanek działania organów państwowych
oraz konsekwencji prawnych, jakie jej działania mogą pociągnąć za sobą (zob. wyrok
TK z 14 czerwca 2000 r., sygn. akt P 3/00). Po drugie, prawodawca powołał do
życia regulację, kształtującą uprawnienia niemożliwe do zrealizowania z tego
powodu, że nie istnieją procedury ich urzeczywistniania; gdy są one iluzoryczne
i pozorne (orzeczenie TK z 2 marca 1993 r., sygn. akt K 9/92; por. wyrok TK z
10 stycznia 2012 r., sygn. akt P 19/10). Po trzecie, nienależycie zabezpieczył
prawa nabyte i interesy w toku, co powinien czynić, stosując powszechnie
przyjęte techniki prawodawcze, a w szczególności przepisy intertemporalne i
odpowiednią vacatio legis (zob. wyrok TK z 15 września 1998 r., sygn. akt K
10/98). Zmiany w prawie nie mogą, zdaniem TK, zaskakiwać podmiotów prawa. Muszą
oni dysponować odpowiednim czasem na dostosowanie się do nowych regulacji i na
podjęcie przemyślanych decyzji (zob. wyrok TK z 15 lutego 2005 r., sygn. akt K
48/04).
Zasada zaufania obywateli do
państwa nie ma, co podkreśla się w orzecznictwie TK, charakteru absolutnego.
Ustawodawca może odstąpić od jej przestrzegania, ale tylko wtedy, gdy jest to
usprawiedliwione koniecznością ochrony innej zasady konstytucyjnej (zob. wyrok
TK z 7 lutego 2001 r., sygn. akt K 27/00). Ponadto dopuszczalność odstępstw od
zasady lojalności zależy również od wagi wartości konstytucyjnych, które dana
regulacja prawna ma chronić.
2.
Zasada bezpieczeństwa prawnego, wprawdzie nie została expressis verbis wyrażona
w Konstytucji, to jednak należy do kanonu zasad składających się na koncepcję
państwa prawnego, którego źródłem normatywnym jest art. 2 Konstytucji (wyrok TK
z 20 grudnia 1999 r., sygn. akt K 4/99). Adresatami zasad rekonstruowanych na
bazie idei państwa prawnego, które respektuje wartości sprawiedliwości
społecznej, są wszystkie organy władzy publicznej, zarówno tworzące, jak i
stosujące prawo (wyrok TK z 19 czerwca 2012 r., sygn. akt P 41/10). Z zasady
bezpieczeństwa prawnego jednostki wynika nakaz stanowienia i stosowania prawa
tak, „by nie stawało się ono swoistą pułapką dla obywatela i aby mógł on
układać swoje sprawy w zaufaniu, iż nie naraża się na prawne skutki, których
nie mógł przewidzieć w momencie podejmowania decyzji i działań oraz w
przekonaniu, iż jego działania podejmowane zgodnie z obowiązującym prawem będą
także w przyszłości uznawane przez porządek prawny” (wyrok TK z 7 lutego 2001
r., sygn. akt K 27/00). Prawo musi gwarantować jednostce bezpieczeństwo prawne,
pozwalające na podejmowanie decyzji na podstawie pełnej znajomości przesłanek
działania organów państwa oraz pełną znajomość konsekwencji prawnych, jakie
postępowanie to może za sobą pociągnąć (wyrok TK z 14 czerwca 2000 r., sygn.
akt P 3/00).
3. Sąd pytający w petitum stanowiska wskazał
jako wzorzec kontroli art. 32 ust 1 Konstytucji. Konstytucyjna zasada równości
wobec prawa ma utrwalone znaczenie zarówno w orzecznictwie Trybunału
Konstytucyjnego, jak i w nauce prawa. Z art. 32 ust. 1 Konstytucji („Wszyscy są
wobec prawa równi. Wszyscy mają prawo do równego traktowania przez władze
publiczne”) wynika, że podmioty prawa, które charakteryzują się w równym
stopniu określoną cechą relewantną, muszą być tak samo traktowane przez prawo.
Równe traktowanie oznacza stosowanie jednakowej miary, a także odrzucenie
dyskryminujących i faworyzujących zróżnicowań. Trybunał Konstytucyjny
wielokrotnie wskazywał, że zasada równości wobec prawa wyraża się w formule
„nie wolno tworzyć prawa różnicującego sytuację prawną podmiotów, których
sytuacja faktyczna jest taka sama” (np. wyrok TK z 31 marca 2008 r., sygn. akt
P 20/07). Podmioty różniące się mogą być natomiast traktowane odmiennie. W
pewnych warunkach ustawodawca może jednak wprowadzać zróżnicowanie prawne także
podmiotów podobnych, gdyż zasada równości wobec prawa nie ma charakteru
absolutnego. Odstępstwo od równego traktowania nie zawsze prowadzi do uznania
wprowadzających je przepisów za niekonstytucyjne. Nierówne traktowanie
podmiotów podobnych nie musi bowiem oznaczać dyskryminacji lub
uprzywilejowania, a w konsekwencji niezgodności z art. 32 Konstytucji (zob.
wyrok TK z 5 października 2005 r., sygn. akt SK 39/05). Jest ono dopuszczalne
konstytucyjnie, jeżeli zostały spełnione łącznie następujące przesłanki:
1) kryterium różnicowania pozostaje w
racjonalnym związku z celem i treścią danej regulacji;
2) waga interesu, któremu różnicowanie ma
służyć, pozostaje w odpowiedniej proporcji do wagi interesów, które zostaną
naruszone w wyniku wprowadzonego różnicowania
3) kryterium różnicowania pozostaje w
związku z innymi wartościami, zasadami czy normami konstytucyjnymi,
uzasadniającymi odmienne traktowanie podmiotów podobnych.
W związku z powyższym, ocenę regulacji
prawnej z punktu widzenia zasady równości należy poprzedzić dokładnym zbadaniem
sytuacji prawnej jej adresatów, a także dokonaniem analizy cech wspólnych i
różniących (zob. wyrok TK z 28 maja 2002 r., sygn. akt P 10/01).
4. Zgodnie z art. 67 ust. 1 Konstytucji:
„Obywatel ma prawo do zabezpieczenia społecznego w razie niezdolności do pracy
ze względu na chorobę lub inwalidztwo oraz po osiągnięciu wieku emerytalnego.
Zakres i formy zabezpieczenia społecznego określa ustawa”. W dotychczasowym
orzecznictwie Trybunał Konstytucyjny, analizując charakter art. 67 Konstytucji,
stwierdził m.in., że:
1) pojęcie zabezpieczenia społecznego ujęto w
kategoriach prawa podmiotowego, a rangę tego prawa dodatkowo zaznaczono,
nadając mu w pełni egzekwowalny charakter (ograniczenia zakresu dochodzenia
niektórych praw socjalnych, przewidziane w art. 81 Konstytucji, nie odnoszą się
do prawa do zabezpieczenia społecznego);
2)
określając zakres prawa do ubezpieczenia społecznego ustawa nie może naruszyć
istoty tego prawa;
3)
nie da się wyprowadzić konstytucyjnego prawa do jakiejkolwiek konkretnej
postaci świadczenia na rzecz emerytów (wyrok TK z 7 września 2004 r., sygn. akt
SK 30/03 wraz z cytowanym tam orzecznictwem, także aktualny w sprawach z
zakresu ubezpieczeń chorobowych).
W judykatach Trybunału Konstytucyjnego
podkreśla się także swobodę ustawodawcy w kształtowaniu praw z ubezpieczenia
społecznego. „Z uwagi na złożoność materii związanej z ubezpieczeniami
społecznymi, Konstytucja nie przesądziła o formach realizacji prawa do
zabezpieczenia społecznego, pozostawiając ustawodawcy zwykłemu znaczny margines
swobody określania poszczególnych wymogów i zasad przyznawania określonych
świadczeń. Takie rozwiązanie jest uzasadnione koniecznością reagowania na
zachodzące w państwie zmiany gospodarcze i związane z tym możliwości
realizowania zobowiązań państwa wobec obywateli, co byłoby niemożliwe w
przypadku określenia jednego modelu tego zabezpieczenia na poziomie
Konstytucji” (wyrok TK z 11 marca 2008 r., sygn. akt SK 58/06). Zarówno w doktrynie, jak i
orzecznictwie zwraca się uwagę, że swoboda kształtowania systemu ubezpieczeń
społecznych, w tym określenia praw z nim związanych, jest jednak uwarunkowana
zachowaniem innych zasad konstytucyjnych, w tym zasady równości (por. L.
Garlicki [w:] Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, red. L.
Garlicki, t. III, Warszawa 2003, komentarz do art. 67, s. 5-6).
IV. Analiza formalna
Przed przystąpieniem do analizy materialnej,
Sejm pragnie zwrócić uwagę na petitum pytania prawnego. Sąd Okręgowy formułuje
zarzut niekonstytucyjności art. 25 ust. 1b u.e.r. w sposób zakresowy i odwołuje
się do dwóch przepisów, tj. art. 46 i art. 50 u.e.r. Pierwszy z nich ma
zastosowanie do emerytur adresowanych do wszystkich pracowników (szeroki zakres
podmiotowy) i mających symbol E. Z kolei art. 50 u.e.r. normuje zasady
przechodzenia na emeryturę tylko pracowników kolei, których świadczenia mają
symbol KLE. Jak wynika z akt sprawy, powódka miała przyznane świadczenie o
symbolu E, zaś jego podstawę normatywną stanowił art. 29 ust. 1 pkt 1 w związku
z art. 46 u.e.r. (pytanie prawne, s. 2). Oznacza to, że wobec skarżącej nie ma
zastosowania art. 50 u.e.r. Ta uwaga skłania Sejm do zmodyfikowania zarzutu i
pominięcia art. 50 u.e.r. jako niemającego związku ze sprawą zawisłą przed TK,
co znalazło swoje odzwierciedlenie w petitum stanowiska.
V. Analiza materialna
1. Przed przystąpieniem do oceny zarzutów
pytania prawnego, Sejm jako uczestnik postępowania przedstawi otoczenie normatywne
zakwestionowanej regulacji.
Zaskarżony przepis dotyczy ustalania wysokości
świadczenia z ubezpieczenia społecznego i pozostaje w związku z instytucją tzw.
emerytury po emeryturze (I. Jędrasik-Jankowska, Pojęcie i konstrukcje prawne
ubezpieczenia społecznego, Warszawa 2014, s. 224). Wyjaśnienie istoty tak
ujętego zagadnienia wymaga uprzedniego zarysowania zasad przechodzenia na
emeryturę i zasad obliczania jej wysokości.
Wywód w tym zakresie należy rozpocząć od
stwierdzenia, że w systemie emerytalnym istnieją trzy grupy ubezpieczonych.
Pierwsza - osoby urodzone po 31 grudnia 1968 r., które nie ukończyły 30 roku
życia w dniu wejścia w życie reformy systemu ubezpieczeń społecznych. Do tych
ubezpieczonych mają zastosowanie w pełnym zakresie skutki tej reformy. Polegała
ona na wprowadzeniu tzw. systemu zdefiniowanej składki, który oparty jest na
oszczędnościach ubezpieczonego (składki) lokowanych na indywidualnych kontach
(wyroki TK z: 25 października 2005 r., sygn. akt P 13/04; 18 listopada 2008 r.,
sygn. akt P 47/07). Druga grupa to ubezpieczeni urodzeni przed 1 stycznia 1949
r., wobec których zastosowano systemem dotychczasowy, tzw. zdefiniowanego
świadczenia (repartycyjny). Źródłem finansowania systemu repartycyjnego są
wpłaty bieżących składek do Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (dalej: FUS).
Fundusz ten jest uzupełniany, co należy podkreślić, dotacją z budżetu państwa.
Trzecia zaś grupa obejmuje swoim zakresem osoby urodzone w okresie od 1
stycznia 1949 r. do 1 stycznia 1969 r. Miały one możliwość wyboru systemu
emerytalnego, a więc czy ich składki będą (w stosownej części) odprowadzane do
otwartych funduszy emerytalnych, czy w całości będą gromadzone w ZUS. Osoby z
tej grupy, pozostające w systemie repartycyjnym, mogły skorzystać, tak jak powódka
w sprawie zawisłej przed Sądem Okręgowym, z prawa do wcześniejszej emerytury
określonej w art. 46 u.e.r.
Zgodnie z art. 46 ust.1 u.e.r.: „Prawo do
emerytury na warunkach określonych w art. 29, 32, 33 i 39 przysługuje również
ubezpieczonym urodzonym po dniu 31 grudnia 1948 r. a przed dniem 1 stycznia
1969 r., jeżeli spełniają łącznie następujące warunki:
1) nie przystąpili do otwartego funduszu
emerytalnego albo złożyli wniosek o przekazanie środków zgromadzonych na
rachunku w otwartym funduszu emerytalnym, za pośrednictwem Zakładu, na dochody
budżetu państwa;
2) warunki
do uzyskania emerytury określone w tych przepisach spełnią do dnia 31 grudnia
2008 r.” Natomiast art. 29 ust. 1 u.e.r. ustala przesłanki nabycia tzw.
emerytury w niższym wieku: „Ubezpieczeni urodzeni przed dniem 1 stycznia 1949
r., którzy nie osiągnęli wieku emerytalnego określonego w art. 27 ust. 2 i 3,
mogą przejść na emeryturę:
1) kobieta
– po osiągnięciu wieku 55 lat, jeżeli ma co najmniej 30-letni okres składkowy i
nieskładkowy albo jeżeli ma co najmniej 20-letni okres składkowy i nieskładkowy
oraz została uznana za całkowicie niezdolną do pracy” (art. 29 ust. 1 u.e.r.
zmieni swoje brzmienie od 1 października 2017 r. na podstawie ustawy z dnia 16
listopada 2016 r. o zmianie ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu
Ubezpieczeń Społecznych oraz niektórych innych ustaw, Dz. U. z 2017 r. poz.
38). Tak ustalony wiek emerytalny, czyli ukończone 55 lat, jest alternatywny do
powszechnego wieku. Dzięki temu kobiety, znajdujące się w określonych sytuacjach
życiowych, związanych np. z trudnościami na rynku pracy oraz warunkami
zdrowotnymi, dotykającymi pracowników w średnim wieku, mogły przechodzić na
emeryturę przed osiągnięciem 60 roku życia. Warunkiem skorzystania z tego
uprawnienia jest posiadanie odpowiednio długiego stażu pracy (Diagnoza obecnej
sytuacji kobiet i mężczyzn 50+ na rynku pracy w Polsce, red. E. Kryńska, J.
Krzyszkowski, B. Urbaniak, J. Wiktorowicz, Łódź 2013). Należy odnotować, że w
systemie zdefiniowanego świadczenia, z jakiego korzysta powódka, nie istnieją
żadne ograniczenia, co do wysokości wypłacanej e.n.w., wynikające z przejścia
na emeryturę na długo przed osiągnięciem powszechnego wieku emerytalnego (art.
53 u.e.r.). W rezultacie podstawę jej wymiaru stanowi przeciętna zwaloryzowana
kwota wynagrodzenia lub dochodu, od której wymierzono składki na ubezpieczenie
społeczne z określonej liczby kolejnych lat kalendarzowych, wybranych przez
zainteresowanego z ustawowo wyznaczonego okresu przed złożeniem wniosku o
ustalenie prawa do świadczenia. Na wypłacane świadczenie składają się dwie
części. Pierwsza, mająca charakter socjalny, wynosi 24% kwoty bazowej, zaś
druga, mającą charakter składkowy, jest wyliczana po uwzględnieniu wysokości
osiągniętego wynagrodzenia (dochodu), nazywanego podstawą wymiaru i jest też
zależna od długości posiadanego przez ubezpieczonego stażu zatrudnienia, tj.
okresów składkowych i nieskładkowych (wyrok TK z 15 lipca 2010 r., sygn. akt K
63/07).
Ponadto ustawodawca gwarantuje pobierającym
e.n.w. prawo do emerytury z tytułu osiągnięcia powszechnego wieku emerytalnego.
Przejście z e.n.w. na e.p.w. normuje art. 24 ust. 1 u.e.r., w myśl którego:
„Ubezpieczonym urodzonym po dniu 31 grudnia 1948 r. przysługuje emerytura po
osiągnięciu wieku emerytalnego określonego w ust. 1a i 1b, z zastrzeżeniem art.
46, 47, 50, 50a, 50e i 184". Sposób ustalania wysokość tego świadczenia
określa art. 25 u.e.r. Decydujące znaczenie dla jego wysokości ma kwota składek
na ubezpieczenie emerytalne, z uwzględnieniem waloryzacji składek
zewidencjonowanych na koncie ubezpieczonego do końca miesiąca poprzedzającego
miesiąc, od którego przysługuje wypłata emerytury, a także wysokość
zwaloryzowanego kapitału początkowego (system tzw. zdefiniowanej składki). Od 1
stycznia 2013 r. ustawodawca zastrzegł, co wymaga podkreślenia z uwagi na
istotę sporu zawisłego przed TK, że podstawę obliczenia e.p.w. pomniejsza się o
kwotę stanowiącą sumę pobranych e.n.w., w wysokości przed odliczeniem zaliczki
na podatek dochodowy od osób fizycznych i składki na ubezpieczenie zdrowotne
(art. 25 ust. 1b u.e.r.).
Zaskarżony art. 25 ust. 1b u.e.r. został
dodany do u.e.r. na podstawie art. 1 pkt 6 lit. b ustawy z dnia 11 maja 2012 r.
o zmianie ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych
oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 637; dalej: ustawa nowelizująca z
2012 r.). Pytaniem prawnym z 18 lutego 2014 r. Sąd Okręgowy w Szczecinie
zakwestionował konstytucyjność art. 1 pkt 6 lit. b i mającego charakter
intertemporalny art. 22 ustawy nowelizującej z 2012 r. w zakresie, w jakim
znajdują zastosowanie do osób, które nabyły i zrealizowały prawo do tzw.
wcześniejszej emerytury przed 1 stycznia 2013 r. oraz przed tym dniem nabyły,
lecz nie zrealizowały prawa do emerytury w pełnym wieku emerytalnym. Skutkiem
wejścia w życie zaskarżonych przepisów był stan, w którym ubezpieczeni,
składający wniosek o e.p.w. do 31 grudnia 2012 r., otrzymali świadczenia na
dotychczasowych warunkach, a więc korzystniejszych. Z kolei ubezpieczeni,
którzy osiągnęli powszechny wiek emerytalny w 2012 r., ale złożyli wniosek już
po 31 grudnia 2012 r., otrzymali świadczenie pomniejszone o wysokość
wypłaconych e.n.w. Sąd pytający nie kwestionował konstytucyjności wprowadzonego
w art. 25 ust. 1b ustawy FUS mechanizmu pomniejszania podstawy obliczenia
emerytury w wieku powszechnym. Kwestionował natomiast zastosowanie tej
regulacji wobec osób, które przed 1 stycznia 2013 r. nabyły in abstracto prawo
do emerytury w wieku powszechnym, lecz wniosek o jej przyznanie złożyły po 1
stycznia 2013 r. Taki stan naruszał, zdaniem sądu, art. 2 Konstytucji i
wywodzoną z tego przepisu zasadę zaufania obywatela do państwa i stanowionego
przez nie prawa oraz wyrażoną w art. 32 ust. 1 Konstytucji zasadą równości.
Trybunał Konstytucyjny,
działając na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o
Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643 ze zm.) w związku z art. 134
pkt 3 ustawy z dnia 25 czerwca 2015 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr
102, poz. 643 ze zm.) w związku z art. 134 pkt 3 ustawy z dnia 25 czerwca 2015
r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. poz. 1064), umorzył postępowanie ze
względu na niedopuszczalność wydania wyroku. TK przyjął, że „przepisy
kwestionowane przez Sąd Okręgowy w Szczecinie mogą być i są interpretowane
odmiennie niż czyni to pytający sąd”, w sposób znajdujący oparcie w ważkich
argumentach konstytucyjnych. Tezy tego rozstrzygnięcia można ująć następująco.
Po pierwsze, art. 100 ust. 1
u.e.r. stanowi, iż prawo do świadczeń określonych w ustawie powstaje z dniem
spełnienia wszystkich warunków wymaganych do jego nabycia. Natomiast art. 129
ust. 1 u.e.r. przewiduje, że: „Świadczenia wypłaca się poczynając od dnia
powstania prawa do tych świadczeń, nie wcześniej jednak niż od miesiąca, w
którym zgłoszono wniosek lub wydano decyzję z urzędu”. Tak więc ustawa
rozróżnia moment powstania prawa do emerytury (renty) i moment wypłaty
świadczenia.
Po drugie, w praktyce ZUS przyjmuje się, że
wniosek o świadczenie emerytalne podlega rozpoznaniu według stanu prawnego
obowiązującego w dniu jego złożenia, chyba że co innego wynika z przepisów
szczególnych. Niemniej jednak ta reguła nie może być stosowana wobec tych
ubezpieczonych, którzy nabyli określone uprawnienie ex lege i nie złożyli
wniosku, a „późniejsza, niekorzystna zmiana treści norm prawnych uniemożliwia
domaganie się wydania decyzji ustalającej prawo do świadczenia na podstawie
przepisów prawa dawnego” (postanowienie TK z 3 listopada 2015 r., sygn. akt P
11/14). W takiej sytuacji „prawo nowe wywierałoby skutek retrospektywny, to
znaczy nakazujący zmianę prawnej kwalifikacji stanów faktycznych rozpoczętych i
zrealizowanych pod rządami prawa dawnego, a trwających w chwili zmiany prawa”
(sygn. akt P 11/14). Doszłoby do naruszenia prawa nabytego w starym reżimie
prawnym.
Po trzecie, również Sąd Najwyższy
dostrzega okoliczność, że „ustalenie prawa do świadczenia emerytalnego
(rentowego) następuje na podstawie stanu prawnego obowiązującego w dniu
spełnienia wszystkich warunków wymaganych do nabycia tego prawa” (sygn. akt P
11/14). Jako przykład można przywołać pogląd SN, w myśl którego: „Moment
nabycia prawa do renty z tytułu niezdolności do pracy określa art. 100 ust. 1
[ustawy FUS], ustanawiający generalną zasadę, zgodnie z którą prawo do
świadczeń określonych w ustawie powstaje z dniem spełnienia wszystkich warunków
wymaganych do nabycia tego prawa. Nabycie prawa do świadczenia następuje więc
ex lege i co do zasady nie jest uzależnione ani od złożenia przez
ubezpieczonego stosownego wniosku, ani też od ustalenia (potwierdzenia) tego
prawa decyzją organu rentowego, która ma jedynie charakter deklaratoryjny. Przewidziany
w art. 116 ust. 1 [ustawy FUS] wniosek o świadczenie nie jest elementem prawa
do renty z tytułu niezdolności do pracy, gdyż przesłanki tego prawa określa
art. 57 [ustawy FUS], lecz stanowi jedynie żądanie realizacji świadczenia
nabytego z mocy prawa. Wniosek o rentę ma natomiast znaczenie dla powstania
prawa do wypłaty świadczenia rentowego, co wynika wprost z art. 129 ust. 1
[ustawy FUS], zgodnie z którym świadczenia wypłaca się poczynając od dnia powstania
prawa do tych świadczeń, nie wcześniej jednak niż od miesiąca, w którym
zgłoszono wniosek lub wydano decyzję z urzędu. Oznacza to, że zmiany w
przepisach ograniczające dotychczasowe uprawnienia, czy też wprowadzające
dodatkowe warunki nabycia prawa do renty, nie mają wpływu na istnienie prawa
nabytego (powstałego) przed tymi zmianami, niezależnie od tego, kiedy został
złożony wniosek o świadczenie (jego realizację)” (wyrok SN z 4 listopada 2014
r., sygn. akt I UK 100/14; por. wyrok SN z 14 września 2014 r., sygn. akt I UK
19/14).
Po czwarte, zasada ochrony praw nabytych
obejmuje prawa nabyte in abstracto oraz in concreto, a także maksymalnie
ukształtowane ekspektatywy. Jako że „[…] nabywanie prawa do emerytury jest
procesem wieloletnim, Trybunał wyróżnił w nim poszczególne okresy. I tak –
zdaniem Trybunału – można mówić o nabyciu prawa do emerytury przez imiennie
określony podmiot, co jest potwierdzone wydaną przez upoważniony organ decyzją
emerytalną, oraz o nabyciu uprawnienia w sensie spełnienia wszystkich
przewidzianych prawem warunków, lecz przed wydaniem stosownej decyzji, a także
o zazwyczaj kilkudziesięcioletnim okresie nabywania uprawnień emerytalnych.
Trybunał, rozważając możliwe zmiany przepisów emerytalnych w okresie od
przystąpienia przez dany podmiot do systemu do momentu, w którym kończy się
pobieranie przez niego świadczenia emerytalnego, zauważył, że zmiany tego
rodzaju mogą nastąpić (co nie znaczy, że są dopuszczalne) w okresie nabywania
prawa do emerytury, w okresie od spełnienia warunków nabycia tego prawa do
wydania stosownej decyzji emerytalnej oraz na etapie realizowania prawa do
emerytury (spełniania świadczenia). W dwóch ostatnio wyróżnionych okresach
zmiany nie mogą odnosić się do warunków uzyskania prawa do emerytury, ponieważ
jest ono już (in abstracto lub in concreto) nabyte, choć mogą dotyczyć warunków
waloryzacji należnych świadczeń czy sposobu ich wypłaty. Konstytucyjnie jest
niedopuszczalne odebranie słusznie nabytych praw emerytalnych” (sygn. akt P
11/14).
W takim stanie rzeczy nie została spełniona
przesłanka funkcjonalna pytania prawnego, ponieważ wątpliwości konstytucyjne
mogły być przez sąd orzekający rozwiane w drodze reguł interpretacyjnych i
kolizyjnych, a w szczególności za pomocą wykładni prokonstytucyjnej. W związku
z tym, wydanie wyroku było niedopuszczalne, co skutkowało umorzeniem
postępowania przez TK.
2.
Umorzenie postępowania w sprawie nie rozwiązało problemu emerytów, którzy do 31
grudnia 2012 r. nabyli in abstracto prawo do emerytury w pełnym wieku, a
wniosek złożyli po 1 stycznia 2013 r. Przede wszystkim dlatego, że organy
rentowe dokonują nadal potrącenia wypłaconych emerytur, niedostrzegając
możliwości prokonstytucyjnej wykładni przepisów u.e.r. Z kolei sądy powszechne,
rozpatrując odwołania do decyzji ZUS, zajmują niejednolite stanowisko w tych
sprawach. Z jednej strony, zainicjowane odwołaniem ubezpieczonych sprawy
rozpoznają według stanu prawnego obowiązującego w dacie złożenia do ZUS wniosku
o e.p.w., zaś postanowienie TK z dnia 3 listopada 2015 r., (sygn. akt P 11/14)
uznają za niewiążące, ponieważ „Trybunał […] umorzył postępowanie w sprawie i
ogólnie odniósł się do zasad wypłaty świadczeń” (wyrok Sądu Okręgowego w Łodzi
z 26 stycznia 2017 r., sygn. akt VIII U 1293/16). Na tej podstawie utrzymują
decyzje organów rentowych, dokonujących potrącenia wypłaconych e.n.w. (wyrok
Sądu Okręgowego w Suwałkach z 20 kwietnia 2017 r., sygn. akt III U 81/17; wyrok
Sądu Apelacyjnego w Białymstoku z 8 lutego 2017 r., sygn. akt III AUa 767/16).
Z drugiej jednak strony, niektóre składy orzekające stoją na stanowisku, że
potrącenie nie ma zastosowania wobec tej grupy ubezpieczonych, bowiem zostało
ono wprowadzone po nabyciu in abstracto prawa do emerytury w powszechnym wieku
emerytalnym. Uzasadniają swoje stanowisko tym, że „zgłoszenie wniosku nie jest
[…] warunkiem powstania prawa do świadczenia i decyduje jedynie o wypłacie
świadczenia, do którego ubezpieczony nabył prawo, ponieważ spełnił ustawowe
przesłanki (w tym wypadku osiągnął powszechny wiek emerytalny)”. Sądy powołują
się na pogląd TK wyrażony w postanowieniu z dnia 3 listopada 2015 r. (sygn. akt
P 11/14): „Trybunał podkreślił, że ustawa emerytalna w art. 100 ust. 1 i art.
129 ust. 1 wyraźnie rozróżnia moment powstania prawa do emerytury i moment
wypłaty świadczenia. Odwołał się również do stanowiska wyrażanego w doktrynie,
iż prawo do emerytury ustala się na dzień spełnienia warunków powstania prawa
do tego świadczenia, bez względu na złożenie wniosku, co przesądza o zachowaniu
przez zainteresowanego nabytych ex lege uprawnień w razie niekorzystnej zmiany
stanu prawnego. Takie stanowisko pozostaje również w zgodzie z konstytucyjną
zasadą ochrony praw nabytych”. Tak więc „Zmiana stanu prawnego, która nastąpiła
na skutek wejścia w życie z dniem 1 stycznia 2013 r. ustawy nowelizującej,
pozostaje zatem bez wpływu na uprawnienia emerytalne ubezpieczonej powstałe z
mocy prawa przed dokonaniem tych zmian. Oznacza to, że w stosunku do ubezpieczonej
nie ma zastosowania art. 25 ust. 1b
ustawy emerytalnej, dlatego należna jej emerytura nie może być pomniejszona o
kwotę stanowiącą sumę kwot pobranej emerytury wcześniejszej po uwzględnieniu
kwoty wypłaconego wyrównania” (wyrok Sądu Apelacyjnego w Białymstoku z 31
sierpnia 2016 r., sygn. akt III AUa 190/16; por. wyrok Sądu Okręgowego w
Gorzowie Wielkopolskim z 31 maja 2016 r., sygn. akt VI U 189/16). Z kolei inne
sądy przyjmują, że: „Przepis art. 25 ust. 1b dodany został do cyt. ustawy o
emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych z dniem 1 stycznia
2013 r. Ustawa wprowadzająca zmianę nie zawiera przepisów o charakterze
przejściowym, zatem nowy przepis powinno stosować się od dnia jego wejścia w
życie, a więc od 1 stycznia 2013 r. Negatywne skutki stosowania tego przepisu
nie powinny sięgać wstecz. W ocenie Sądu Apelacyjnego oznacza to, że przy
wyliczaniu emerytury przyznanej na podstawie art. 24 ustawy o emeryturach i
rentach z tytułu ukończenia powszechnego wieku emerytalnego, można odliczyć
kwoty wcześniejszej emerytury pobrane dopiero od daty wejścia w życie
cytowanego przepisu. Pomniejszenie podstawy emerytury przyznanej w zwykłym
wieku emerytalnym o sumę kwot emerytur pobranych przed dniem 1 stycznia 2013 r,
tj. przed dniem wejścia w życie przepisu nakazującego odliczenie od podstawy
wymiaru emerytury kwoty pobranej emerytury wcześniejszej, powodowałoby
działanie prawa wstecz, a także sprzeczne byłoby z zasadą pewności prawa”
(wyrok Sądu Apelacyjnego w Lublinie z 17 maja 2017 r., sygn. akt III AUa
1034/16).
Powyższe rozbieżności w orzecznictwie sądowym
zostały usunięte rozstrzygnięciami Sądu Najwyższego, według którego art. 25
ust. 1b u.e.r. ma zastosowanie do wszystkich spraw zainicjowanych wnioskami
złożonymi po 1 stycznia 2013 r. bez względu na datę powstania prawa do e.p.w.
Takie znaczenie zaskarżonego przepisu stanowić będzie podstawę dalszej analizy
(zob. wyrok SN z 12 września 2017 r., sygn. akt II UK 381/16; uchwała SN z 17
października 2017 r., sygn. akt III UZP 6/17).
3. Istota zawisłej przed TK sprawy (sygn. akt
P 28/15) wiąże się z mechanizmem przechodzenia z e.n.w. na e.p.w., jednak nie
dotyczy bezpośrednio powyżej opisanego zagadnienia, tj. ubezpieczonych, którzy
w 2012 r. nabyli in abstracto uprawnienie do e.p.w., lecz wniosek o jej wypłatę
złożyli w 2013 r., a więc już po zmianie stanu prawnego. Zakres podmiotowy
analizowanej sprawy odnosi się wyłącznie do kobiet urodzonych w 1953 r. Nabyły
one bowiem prawo do e.p.w. już po zmianie stanu prawnego, który niekorzystnie
oddziałuje na wysokość ich świadczeń emerytalnych. W związku z tym ubezpieczone
wniosły petycje (wielokrotne petycje) do Sejmu i do Senatu. Sejmowa Komisja do
Spraw Petycji, na posiedzeniu w dniu 25 listopada 2016 r., rozpatrzyła petycje
w sprawie usunięcia negatywnych skutków ustawy z dnia 11 maja 2012 r. o zmianie
ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z
2012 r. poz. 637) w zakresie, w jakim przewiduje ona pomniejszenie, w przypadku
pobierania wcześniejszej emerytury, podstawy emerytury wypłacanej po
osiągnięciu wieku emerytalnego o sumę kwot pobranych wcześniej emerytur (BKSP-145-93/16),
występując z Dezyderatem nr 21 do Ministra Rodziny, Pracy i Polityki
Społecznej. „W opinii Komisji podstawą poszanowania praw nabytych jest dążenie
do zapewnienia jednostce bezpieczeństwa prawnego i umożliwienia jej
racjonalnego planowania przyszłych działań. Takiego warunku nie spełniła
omawiana ustawa, która pogarszając istotnie zasady ustalania emerytury dla osób
urodzonych w roczniku 1953 oraz osób, które wcześniej nie skorzystały ze
swojego prawa, w praktyce znacząco obniżyła ich poziom życia – przeciętnie
przez kolejne kilkanaście lat” (Dezyderat nr 21, s. 3). Należy odnotować, że
nie podjęto w związku z zgłoszonymi petycjami żadnych kroków legislacyjnych,
zmierzających do zmiany stanu prawnego”
4. Zdaniem sądu pytającego, art. 25 ust. 1b
u.e.r. „w zakresie, w jakim ma zastosowanie do kobiet urodzonych w roku 1953,
które przed dniem 1 stycznia 2013 r. nabyły prawo do tzw. emerytury
wcześniejszej na podstawie przepisów art. 46 i 50 ustawy z dnia 17 grudnia 1998
r. o emeryturach i rentach z FUS” jest niezgodny z: art. 2 Konstytucji i
wywodzoną z tego przepisu zasadą zaufania obywateli do państwa i stanowionego
prawa oraz zasadą bezpieczeństwa prawnego obywateli, a także z art. 32 ust. 1 i
art. 67 ust. 1 Konstytucji. Sejm nie podziela tak sformułowanego zarzutu
niekonstytucyjności z następujących powodów.
5. Instytucja tzw. emerytury po emeryturze
umożliwia ubezpieczonemu przejście z systemu zdefiniowanego świadczenia do
systemu zdefiniowanej składki (I. Jędrasik-Jankowska, Pojęcie…, s. 224). W
systemie tzw. zdefiniowanego świadczenia wysokość e.n.w. zależy od
następujących czynników: części socjalnej, wysokości zarobków z wybranych lat,
okresu podlegania ubezpieczeniu (okresom składkowym i nie składkowym).
Przysługuje ona na wypadek utraty zdolności do pracy z powodu osiągnięcia wieku
emerytalnego. Ponadto wysokość e.n.w. nie ulega, co już było sygnalizowane,
żadnemu obniżeniu z racji niższego wieku emerytalnego i podlega, co istotne,
tym samym zasadom waloryzacji. Warto też podkreślić, że pobieranie e.n.w. nie
stoi na przeszkodzie wykonywaniu dalszego zatrudnienia i uzyskiwaniu z tego
tytułu dochodów. Z kolei w systemie zdefiniowanej składki, wysokość emerytury
ustala się na podstawie kwoty zwaloryzowanych składek zewidencjonowanych na indywidualnym
koncie ubezpieczonego w ZUS, zwaloryzowanego kapitału początkowego, a więc
składek odprowadzonych przed 1999 r. oraz średniego dalszego trwania życia dla
kobiet i mężczyzn, a także chwili przejścia na emeryturę (zob. R. Spyt [w:]
Emerytury i renety z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. Emerytury pomostowe.
Komentarz, red. B. Gudowska, K. Ślebzak, Warszawa 2013, s. 276 i n.). „W nowym
systemie bardzo istotna staje się relacja okresu akumulacji kapitału
emerytalnego do okresu jego konsumpcji […]. W formułę obliczania wpisany jest
więc mechanizm wyraźnego nagradzania za wydłużanie aktywności zawodowej” (zob.
B. Kłos, Wysokość emerytur w nowym systemie emerytalnym [w:] System emerytalny
9 lat po reformie, red. B. Kłos, Warszawa 2009, s. 89). Emerytura w systemie
zdefiniowanej składki opiera się w istocie na ekwiwalentności składek i
wysokości świadczenia. W tym stanie rzeczy należy stwierdzić, iż jakkolwiek
nazwa świadczenia „emerytura” pozostała ta sama, to skądinąd jego istota, jak
słusznie zauważył TK, uległa zmianie (wyrok TK z 25 października 2005 r., sygn.
akt P 13/04).
Jakkolwiek w nowym systemie istotna jest
relacja okresu akumulacji składki do okresu jej konsumpcji, to skądinąd nie
miała ona znaczenia w sytuacji skorzystania z uprawnienia przejścia z
„emerytury na emeryturę”. Istniejący bowiem stan prawny pozwalał na zmianę
systemu emerytalnego, nieuwzględniając przy tym okoliczności pobierania
świadczenia przez ubezpieczonego. Indywidualny kapitał ubezpieczonych nie był
więc pomniejszany o sumę wypłaconych już emerytur. W konsekwencji, otrzymujący
e.n.w. znajdowali się w sytuacji korzystniejszej niż ubezpieczeni, którzy nie
mogli nabyć prawa do emerytury w niższym wieku, gdyż z jednej strony
otrzymywali świadczenie i mogli dalej kontynuować swoje zatrudnienie, zaś z
drugiej strony mogli, bez żadnych konsekwencji, przejść do systemu
zdefiniowanej składki i otrzymać e.p.w. w wyższej wysokości. Korzystali oni ze
swoistego przywileju, pozwalającego im „konsumować” składki (zgromadzony
kapitał) bez żadnych skutków dla wysokości przyszłej e.p.w. wypłacanej już w „nowym” systemie. Dodatkowo składki przez
okres pobierania e.n.w. były okresowo waloryzowane. Tak więc świadczenia
ustalone na podstawie art. 24 i art. 25 ust. 1 u.e.r. mogły być i były – w
dłuższym przedziale czasowym – wyższe niż ustalone w systemie zdefiniowanego
świadczenia. O ich wysokości decydowały nie cechy podmiotowe uprawnionych i
wysokość ich zarobków, ale okoliczność składki” pobierając e.n.w., tym większy
był wymiar jego świadczenia z tytułu osiągnięcia powszechnego wieku
emerytalnego. Zgromadzony bowiem kapitał podlegał stałej waloryzacji,
powiększając swoją wartość. Z kolei współczynnik dalszego życia stawał się
krótszy, ponieważ decyzja o przejściu na e.p.w. oddalona była w czasie. Taki
stan prawny nie był oceniany pozytywnie, o czym świadczy choćby wypowiedź Sądu
Apelacyjnego w Warszawie: „Istnienie stanu poprzedzającego zakwestionowaną
nowelizację mogłoby zostać uznane za naruszające zasadę sprawiedliwości
społecznej, również zawartą w art. 2 Konstytucji, jak i zasadę równości
wszystkich ubezpieczanych” (wyrok Sądu Apelacyjnego w Warszawie z 10 grudnia
2015 r., sygn. akt III AUa 2048/14; por. wyrok Sądu Apelacyjnego w Łodzi z 12
listopada 2015 r., sygn. akt III AUa 415/15).
Trzeba podkreślić, że
mechanizm przechodzenia z „emerytury na emeryturę” jest: po pierwsze,
adresowany do ubezpieczonych, którzy skorzystali z prawa do e.n.w., zaś po
drugie, pozwala przejść z systemu zdefiniowanego świadczenia (art. 53 u.e.r.)
do systemu zdefiniowanej składki (art. 24 i art. 25 u.e.r). Ubezpieczony
pobierający e.p.w., której wysokość ustalona jest na podstawie art. 24 i art.
25 u.e.r., pozbawiony jest uprawnienia do zmiany systemu ubezpieczeń i
ustalenia wysokości świadczenia na podstawie art. 53 u.e.r., co w określonych
sytuacjach mogłoby być dla niego finansowo korzystne. Na tej podstawie należy
stwierdzić, że mechanizm przechodzenia z „emerytury na emeryturę” ma charakter
niesymetryczny i wyłącznie jednokierunkowy, a przede wszystkim nie ma
charakteru powszechnego, gdyż adresowany jest do wąskiej grupy emerytów.
Mechanizm przechodzenia z „emerytury na
emeryturę” poddawany jest krytyce: „[…] jakkolwiek wiek emerytalny może być
ustalony na różnych poziomach, to skorzystanie przez ubezpieczonego z prawa
(przywileju) wcześniejszego przejścia na emeryturę nie powinno dawać możliwości
powtórnego nabycia statusu emeryta" (I. Jędrasik- Jankowska, Pojęcie…, s.
224). „Możliwość kilkakrotnego przechodzenia na emeryturę (nabywania statusu
emeryta), to taki «polski patent»" (l. JędrasikJankowska, Geneza, rozwój i
stan ubezpieczeń społecznych [w:] Ubezpieczenia społeczne w procesie zmian,
red. K. Frieske, E. Przychodaj, Warszawa 2014, s. 67). Osiągnięcie powszechnego
wieku emerytalnego jest traktowane jako ziszczenie się „innego ryzyka
ubezpieczeniowego i skutkuje nabyciem prawa do innego rodzaju emerytury"
(l. Jędrasik-Jankowska, Pojęcie…, s. 223). Ostatecznie podkreślano, że
uprawnienie przejścia z „emerytury na emeryturę" wypacza sens prawa do
zabezpieczenia społecznego, gdyż opiera się na założeniu, że ubezpieczony dwukrotnie
osiąga wiek emerytalny (ibidem).
Nie można tracić z pola
widzenia i tej okoliczności, że ubezpieczeni, którzy korzystają z prawa do
emerytury częściowej, a więc przy obniżonym wieku emerytalnym, otrzymują 50%
kwoty emerytury obliczonej według nowych, zreformowanych zasad. Po osiągnięciu
natomiast powszechnego wieku emerytalnego, podstawa obliczenia e.p.w. zostanie
jednak im pomniejszona o kwotę pobranych emerytur częściowych, w wysokości
przed obliczeniem zaliczki na podatek dochodowy od osób fizycznych oraz składki
na ubezpieczenie zdrowotne. Od 1 października 2017 r. następuje obniżenie wieku
emerytalnego i podlegają likwidacji emerytury częściowe jako takie, jednak w
systemie ubezpieczeń pozostają te świadczenia przyznane na podstawie
indywidualnych decyzji ZUS. Do tej grupy ubezpieczonych ma również zastosowanie
instytucja potrącenia.
Reasumując, mechanizm przechodzenia z
„emerytury na emeryturę” zapewniał ubezpieczonym, w stanie prawnym
poprzedzającym wejście w życie zaskarżonych przepisów, przywilej zmiany systemu
emerytalnego, tj. przejście ze zdefiniowanego świadczenia do systemu
zdefiniowanej składki, bez żadnych konsekwencji dla wysokości e.p.w. Nie
uwzględniał on bowiem okoliczności, że ubezpieczony korzystał z zgromadzonego
kapitału, pobierając e.n.w. Wpisanie w ten mechanizm instytucji potrącenia
należy postrzegać jako likwidację nieuzasadnionego uprawnienia emerytalnego,
bowiem „Sprzeczne z zasadą sprawiedliwości jest (…) zarówno nieuzasadnione
merytorycznie faworyzowanie, jak i dyskryminowanie określonych grup podmiotów”
(wyrok z TK 24 października 2005 r., sygn. akt P 13/04). Podobnie zaskarżoną
regulację ocenią SN, który stoi na stanowisku, że „skorzystanie z przywileju
nabycia i pobrania wcześniejszych emerytur na podstawie przepisów szczególnych
dotyczących emerytur dla niektórych ubezpieczonych urodzonych po 31 grudnia
1948 r. a przed 1 stycznia 1969 r., […] prowadzi do usprawiedliwionego pomniejszenia
podstawy wymiaru „nowej” emerytury […] o sumy kwot pobranych wcześniejszych
emerytur w wysokości przed odliczeniem zaliczki na podatek dochodowy od osób
fizycznych i składki na ubezpieczenie zdrowotne (art. 25 ust. 1b tej ustawy)
(zob. wyrok SN z 12 września 2017 r., sygn. akt II UK 381/16).
6. Zniesie powyższego przywileju nie może być,
jak chce tego sąd, rozumiane jako naruszenie zasady ochrony zaufania obywateli
do państwa i prawa oraz zasady bezpieczeństwa prawnego, których źródłem
normatywnym jest art. 2 Konstytucji. Trzeba się zgodzić z sądem, że adresaci
zaskarżonej normy prawnej nie mogli przygotować się do zmiany prawa, która
wpłynęła negatywnie na wysokość świadczeń niektórych ubezpieczonych. Niemniej
jednak z przywołanych w charakterze wzorców kontroli zasad nie można
wyprowadzać stałości i niezmienności uprawnień socjalnych. Ustawodawca może
dokonać zmian w prawie, nawet na niekorzyść ich adresatów, jeśli przemawiają za
tym ważne argumenty i pod warunkiem, że nie czyni tego arbitralnie (wyrok TK z
7 maja 2014 r., sygn. akt K 43/12). Zdaniem Sejmu, ma on także prawo wycofać
się z nietrafnych i błędnych rozwiązań prawnych, które noszą cechę
nieuzasadnionych przywilejów.
Zgodzić się trzeba z sądem pytającym, że
stosunek ubezpieczeniowy opiera się na zasadzie zaufania. Z tego zaufania
powinno wynikać przeświadczenie ubezpieczonego, że po spełnieniu określonych
warunków i po upływie określonego czasu lub zaistnieniu ryzyka
ubezpieczeniowego otrzyma określone świadczenia. Z drugiej jednak strony, w
orzecznictwie sądu konstytucyjnego utorował sobie drogę pogląd, w myśl którego
„poziom świadczeń z ubezpieczeń społecznych uzależniony jest od dostępnych
środków finansowych. Państwo ma obowiązek podejmować działania, które zapewnią
odpowiednie środki finansowe niezbędne dla realizacji konstytucyjnych praw
socjalnych, ale musi przy tym uwzględniać sytuację gospodarczą i konieczność
zapewnienia warunków rozwoju gospodarczego. Podejmowane przez państwo działania
mające na celu zapewnienie środków finansowych na ubezpieczenia społeczne mają
swoje granice. Ubezpieczony musi więc liczyć się z tym, że w warunkach recesji
gospodarczej lub niekorzystnych trendów demograficznych, w sytuacji gdy spadają
wpływy ze składek ubezpieczeniowych, państwo może być zmuszone zmienić
obowiązujące regulacje prawne na niekorzyść, dostosowując zakres realizacji praw
socjalnych do warunków ekonomicznych” (wyrok TK z 22 czerwca 1999 r., sygn. akt
K 5/99; por. wyrok TK z 24 kwietnia 2006 r., sygn. akt P 9/05).
Przenosząc powyższe
wypowiedzi TK na grunt sprawy zawisłej przed TK należy stwierdzić, że powódka nie
utraciła ani prawa do e.n.w., ani też prawa do e.p.w. Powódka straciła jedynie
przywilej, przyznający jej preferencyjne uprawnienie emerytalne, które nie
znajduje odzwierciedlenia zarówno w składce na ubezpieczenia emerytalne, jak i
w zgromadzonym kapitale. Istniejący przed nowelizacją stan prawny nie
uwzględniał istotnej okoliczności, a mianowicie poniesionych przez FUS wydatków
na sfinansowanie e.n.w. Taki stan rzeczy wymagał, zdaniem Sejmu, radykalnych
środków legislacyjnych zamiast stopniowego wygaszania nieznajdującego
uzasadnienia uprawnienia do przeliczania wysokości świadczenia. Utrzymywanie
przywileju emerytalnego godziło w zasadę solidaryzmu i powszechności
ubezpieczeń społecznych. Przerzucało bowiem na FUS, utworzony ze składek
ubezpieczonych i uzupełniany dotacją państwową, całkowity ciężar sfinansowania
e.n.w. Słusznie zauważa Sąd Apelacyjny, że „żądanie dalszego waloryzowania
kapitału początkowego oraz składek wniesionych do systemu przed przyznaniem
emerytury do obliczenia podstawy wymiaru emerytury, której wysokość jest
ustalana na podstawie art. 26 ustawy o emeryturach i rentach z FUS, bez
uwzględnienia faktu skonsumowania części składek odprowadzanych do systemu
emerytalnego poprzez pobrane świadczenia, nie może być traktowane jako roszczenie
o zrealizowanie prawa słusznie nabytego” – wyrok Sądu Apelacyjnego w Łodzi z 12
listopada 2015 r., sygn. akt III AUa 415/15). Wpisanie zaś potrącenia w
mechanizm przechodzenia z „emerytury na emeryturę” nie może być uważane,
zdaniem Sejmu, za naruszenie zasady zaufania obywateli do państwa i prawa, a
także zasady bezpieczeństwa prawnego.
Sejm pragnie zwrócić uwagę, że w dyspozycji
powódki pozostaje nadal uprawnienie o ponowne ustalenie wysokości emerytury
(art. 109 u.e.r.), na które składa się:
1) żądanie
doliczenia okresów składkowych i nieskładkowych przebytych przed, jak i po
nabyciu świadczenia (art. 112 u.e.r);
2) żądanie przeliczenia podstawy wymiaru
świadczenia od zarobków uzyskanych w całości przed przyznaniem świadczenia
(art. 110 u.e.r.);
3) żądanie przeliczenia podstawy wymiaru
świadczenia od zarobków uzyskanych w całości lub w części po przyznaniu
świadczenia (art. 110 i art. 110a u.e.r.);
4) żądanie przeliczenia podstawy wymiaru
świadczenia z uwzględnieniem kwot minimalnego wynagrodzenia za okresy
pozostawania w stosunku pracy, z których wynagrodzenia nie zostały
udokumentowane;
5) żądanie uwzględnienia w podstawie wymiaru
świadczenia, zagranicznych okresów ubezpieczenia/zamieszkania przebytych w
państwach członkowskich UE/EFTA lub w państwach, z którymi Polskę łączy
dwustronna umowa międzynarodowa w dziedzinie ubezpieczeń społecznych (art. 18
u.e.r.);
6) żądanie uwzględnienia w wymiarze
świadczenia, zagranicznych okresów ubezpieczenia/zamieszkania przebytych w
państwach członkowskich UE/EFTA lub w państwach, z którymi łączy Polskę
dwustronna umowa międzynarodowa w dziedzinie ubezpieczeń społecznych, w
wysokości proporcjonalnej do stosunku polskich okresów ubezpieczenia do sumy
polskich i zagranicznych okresów (zob. też informacja o przeliczeniu emerytury
ZUS [on line]
http://www.zus.pl/wzory-formularzy/emeryturyrenty/przeliczenie-emerytury/renty/-/publisher/details/1/wniosek-zus-er-wps02/66577,
dostęp 26.06.2017r.).
Ponadto organ emerytalno-rentowy przyjmuje
nową kwotę bazową, jeśli dokonując przeliczenia stwierdzi, że nowy wskaźnik
podstawy wymiaru świadczenia jest wyższy niż ten, według którego obliczono
wysokość e.n.w., co wpływa na wysokość świadczenia („Wskaźnik wysokości
podstawy wymiaru, obliczony na zasadach określonych w art. 15, mnoży się przez
kwotę bazową ostatnio przyjętą do obliczenia świadczenia” – art. 111 ust. 2
u.e.r.). Z powyższego wynika, że kontynuowana po przyznaniu e.n.w. aktywność
zawodowa nie jest irrelewantna dla wysokości wypłacanego świadczenia przez ZUS.
Wobec powyższego art. 25 ust. 1b u.e.r. w
zakresie, w jakim ma zastosowanie do urodzonych w 1953 r. kobiet, które nabyły
prawo do emerytury na podstawie art. 46 u.e.r. przed dniem 1 stycznia 2013 r.,
jest zgodny z zasadą zaufania obywatela do państwa i stanowionego przez nie
prawa oraz zasadą bezpieczeństwa prawnego, wywodzonymi z art. 2 Konstytucji.
7.
Sejm nie zgadza się z sądem pytającym, że zaskarżony przepis jest niezgodny z
zasadą równości, której źródłem normatywnym jest art. 32 ust. 1 Konstytucji.
Sąd pytający wyróżnia określoną grupę ubezpieczonych, którymi są kobiety
urodzone w latach 1949-1953. Z kolei przepis art. 25 ust. 1b u.e.r. dotyczy tylko kobiet urodzonych w roku 1953. Innymi
słowy, wszystkie kobiety urodzone w tym przedziale czasowym mają zagwarantowane
prawo do przejścia na e.p.w., ale tylko wobec kobiet z rocznika 1953 stosuje
się instytucję potrącenia.
W opinii Sejmu, zaskarżony
przepis ma inną treść niż wskazana przez sąd pytający. ZUS stosuje art. 25 ust.
1b u.e.r. wobec wszystkich ubezpieczonych, którzy wniosek o e.p.w. złożyli po 1
stycznia 2013 r. Ma on więc zastosowanie zarówno do kobiet, jak i do mężczyzn,
pobierających e.n.w., lecz ubiegających się o e.p.w. po 1 stycznia 2013 r.
(wyrok Sądu Okręgowego w Lublinie z 23 maja 2016 r. sygn. akt VII U 952/15
dotyczył ubezpieczonego, który nabył e.n.w. na podstawie art. 184 u.e.r.).
Nawet jeśli ograniczyć zakres stosowania ustawy - jak chce tego sąd pytający -
do kobiet, to instrument potrącania wpisany jest w mechanizm przechodzenia z „emerytury
na emeryturę” wobec ubezpieczonych, którzy nabyli in abstracto prawo do e.p.w.
jeszcze przed wejściem w życie zaskarżonej regulacji, jak i po jej wejściu.
Decydujące znaczenie dla stosowania tego przepisu ma data złożenia wniosku
(wyrok Sądu Apelacyjnego w Łodzi z 12 listopada 2015 r., sygn. akt III AUa
415/15). Na tej podstawie należy stwierdzić, że podobieństwo wskazanych grup
ubezpieczonych jest pozorne, a wybrana przez sąd pytający cecha relewantna jest
zbyt ogólna i niewystarczająco adekwatna do uchylenia domniemania
konstytucyjności zaskarżonego przepisu.
Przyjmując - nawet hipotetycznie - założenie o
zróżnicowaniu kobiet urodzonych w latach 1949-1953, nie można na tej podstawie
wyprowadzać wniosków o niekonstytucyjności zaskarżonej regulacji. Zróżnicowanie
podmiotów podobnych, jakiego dopuścił się, zdaniem sądu pytającego, ustawodawca
nie przesądza jeszcze o naruszeniu zasady równości. Do uznania, że analizowany
wyjątek jest zgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji, konieczne jest przedstawienie
argumentów wskazujących na racjonalność, proporcjonalność i konstytucyjne
oparcie tego zróżnicowania (zob. wyroki TK z: 30 października 2007 r., sygn.
akt P 36/06; 18 listopada 2008 r., sygn. akt P 47/07; 12 lipca 2012 r., sygn.
akt P 24/10).
W sprawie zawisłej przed TK mamy do czynienia
z tzw. regulacją graniczną, która charakterystyczna jest dla zmiany prawa. W
tej kwestii również wypowiedział się TK, dla którego: „Różnicowanie regulacji
prawnych dla różnych grup wiekowych może wywoływać specyficzne trudności na
gruncie konstytucyjnej zasady równości, związane z faktem, że kryteria
podziałów stosowane w ustawie muszą być ze względów praktycznych określone w
sposób ostry, natomiast ostrości tej - 25 - pozbawione są faktyczne różnice
między sytuacjami różnych osób. Podobieństwo sytuacji «granicznych» nie może
jednak automatycznie przesądzać o konieczności podobnego traktowania
poszczególnych podmiotów. Rozwiązywanie trudnych dylematów z tym związanych
należy do ustawodawcy. Trybunał Konstytucyjny, dokonując kontroli normy
ustawowej z punktu widzenia zasady równości, ogranicza się do badania, czy
zróżnicowanie sytuacji obywateli w sferze uprawnień socjalnych nie jest oparte
na kryteriach dowolnych i niezasadnych, a więc czy nie oznacza ono
dyskryminacji lub rażąco niesłusznego uprzywilejowania pewnych kategorii
obywateli” (wyrok TK z 11 grudnia 2006 r., sygn. akt SK 15/06; por. wyrok TK z
4 stycznia 2000 r., sygn. akt K 18/99).
Przenosząc powyższe
ustalenia należy stwierdzić, że negatywna ocena, istniejącego przed
nowelizacją, stanu prawnego przemawia za koniecznością modyfikacji mechanizmu
przechodzenia z „emerytury na emeryturę”. Dalsze utrzymywanie tak określonego
przywileju nie znajduje aprobaty w świetle zasady równości i zasady
sprawiedliwości społecznej. W związku z tym ustawodawca wprowadził instytucję
potrącenia, co jawi się jako działanie racjonalne i słuszne, ponieważ zachowuje
należną równowagę między kapitałem zgromadzonym i kapitałem „skonsumowanym”
przez ubezpieczonego. Ponadto zachowuje równowagę pomiędzy interesem prywatnym
ubezpieczonego a interesem FUS (publicznym), z którego wypłacane są świadczenia
emerytalne. W tym stanie rzeczy wprowadzenie instytucji potrącenia nie może być
uznane za działanie całkowicie arbitralne i pozbawione uzasadnienia. Jest to
środek adekwatny dla uzyskania usprawiedliwionego celu, wprowadzony w sposób
możliwie najmniej uciążliwy dla adresatów zakwestionowanych norm.
Ponadto nie można tracić z pola widzenia i tej
okoliczności, że Trybunał Konstytucyjny pozytywnie ocenia rozwiązania
zmierzające do ujednolicenia systemu emerytalnego w świetle wartości
konstytucyjnych, zwłaszcza równości i sprawiedliwości społecznej (por. wyrok TK
z 8 maja 2000 r., sygn. akt SK 22/99). Z kolei „stworzenie efektywnego systemu
emerytalno-rentowego, opartego – w założeniu – na jednolitych zasadach dla
wszystkich ubezpieczonych” nie jest możliwe bez ograniczenia niektórych
uprawnień (wyrok TK z 12 września 2000 r., sygn. akt K 1/00). W tym zakresie,
TK wyznacza ustawodawcy szeroki margines swobody co do wyboru optymalnych
rozwiązań legislacyjnych (zob. wyrok TK z 3 marca 2011 r., sygn. akt K 23/09).
W opinii Sejmu, ustawodawca tego marginesu nie przekroczył, uchwalając zaskarżony art. 25
ust 1b u.e.r. Przepis ten wyraża bowiem dążenie ustawodawcy do sprawiedliwego
podziału środków z FUS, opartego na wzajemności, powszechności, solidarności.
Tym samym art. 25 ust. 1b u.e.r. w zakresie, w
jakim ma zastosowanie do urodzonych w 1953 r. kobiet, które nabyły prawo do
emerytury na podstawie art. 46 u.e.r. przed dniem 1 stycznia 2013 r., jest
zgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji.
8. Sąd pytający podnosi, że zaskarżony przepis
uniemożliwia przejście na emeryturę w powszechnym wieku i otrzymanie
świadczenia w wyższej wysokości. Taki stan rzeczy jest, zdaniem Sądu
Okręgowego, niezgodny z art. 67 ust. 1 Konstytucji.
Odnosząc się do tego zarzutu, należy przede
wszystkim zauważyć, że zakwestionowana regulacja nie dotyczy przesłanek
materialnoprawnych nabycia prawa do emerytury w powszechnym wieku. Odnosi się
do metody wyliczenia jej wysokości, a precyzując do jednego z licznych
elementów, które mają wpływ na kształt prawa do emerytury. W orzecznictwie TK
utorował sobie drogę pogląd, w myśl którego, aby uchylić domniemanie normy
prawnej należy przede wszystkim wykazać, że całość regulacji mającej wpływ na
prawo do emerytury prowadzi do naruszenia konstytucyjnie określonego zakresu
prawa do zabezpieczenia społecznego (wyrok TK z 11 grudnia 2006 r., sygn. akt
SK 15/06). Tak więc przyjęcie założenia, że wprowadzona instytucja potrącenia
wpływa niekorzystnie na sytuację powódki, nie może przesądzać samo przez się o
niekonstytucyjności art. 25 ust. 1b u.e.r. Naruszenie art. 67 ust. 1
Konstytucji miałoby bowiem miejsce dopiero wtedy, gdyby instytucja potrącenia
prowadziłaby do naruszenia istoty prawa do zabezpieczenia społecznego (wyrok TK
z 11 grudnia 2006 r., sygn. akt SK 15/06) .
Istota konstytucyjnego prawa do zabezpieczenia
społecznego po osiągnięciu wieku emerytalnego polega na zagwarantowaniu
minimalnego poziomu świadczeń dla osób, które osiągnęły wiek emerytalny i
zaprzestały - w związku z osiągnięciem tego wieku - aktywności zawodowej. W
przypadku powódki ów minimalny poziom został zapewniony, ponieważ e.n.w. nie
jest świadczeniem ani częściowym, ani też pomostowym. Nie ma charakteru
czasowego, a więc nie ustaje wraz z osiągnięciem powszechnego wieku. Jest to
świadczenie alternatywne wobec emerytury w powszechnym wieku. Adresowane do
tych ubezpieczonych, którzy legitymują się odpowiednio długim okresem zatrudnienia
i mają ukończone 55 lat (kobieta) i 60 lat (mężczyzna). Jego wysokość jest ustalana na
podstawie art. 53 u.r.e, który ma zastosowanie, co warto podkreślić, do
wszystkich emerytur wypłacanych w „starym” systemie. Nie ulega ona zmniejszeniu
z racji niższego wieku i podlega tym samym zasadom waloryzacji. Jako że
uprawnienie do e.n.w. uzależnione jest od osiągnięcia wieku określonego ustawą,
to na tej podstawie nie można zgodzić się z sądem pytającym, że powódka została
pozbawiona konstytucyjnego prawa do zabezpieczenia społecznego. Przepis art. 67
Konstytucji wiąże bowiem zabezpieczenie społeczne z ryzykiem osiągnięcia wieku
emerytalnego. Z tego prawa powódka skorzystała przechodząc w 2008 r. na e.n.w.
W stanie prawnym - obowiązującym w dniu złożenia przez nią wniosku o e.n.w. do
ZUS – osiągnęła jeden z dwóch alternatywnych wieków emerytalnych, tj. ukończone
55 lat [60 lat – wiek alternatywny]. Z kolei konstrukcja mechanizmu przejścia z
„emerytury na emeryturę" opiera się na założeniu, że ubezpieczony
dwukrotnie osiąga wiek emerytalny, co nie mieści się, zdaniem Sejmu, w
minimalnym zakresie prawa do zabezpieczenia społecznego, odpowiadającym istocie
art. 67 Konstytucji.
Ponadto
w orzecznictwie TK utorował sobie drogę pogląd, w myśl którego „Przy kształtowaniu
zakresu prawa do ubezpieczenia społecznego ustawodawca musi uwzględnić
wynikający bezpośrednio z zasady sprawiedliwości społecznej postulat zachowania
słusznych, sprawiedliwych proporcji pomiędzy wielkością emerytury, będącej z
samej nazwy świadczeniem «zasłużonym», a rozmiarami «zasługi» wyznaczonymi
przede wszystkim przez długość okresu aktywności zawodowej prowadzącej do
nabycia prawa do emerytury oraz dochody osiągane w ramach tej aktywności”
(wyrok TK 11 grudnia 2006 r., sygn. akt SK 15/06; por. wyroki TK z: 13 grudnia
2007 r., sygn. akt SK 37/06; 12 lutego 2008 r., sygn. akt SK 82/06). Przenosząc
powyższy pogląd na grunt analizowanej sprawy należy stwierdzić, że art. 25 ust.
1b u.e.r. nie prowadzi do zachwiania proporcji pomiędzy wkładem ubezpieczonego
a wysokością emerytury. Zdaniem Sejmu, tę proporcję przywraca, uwzględniając
okres „konsumowania” składek. Zachowuje też więź pomiędzy udziałem
ubezpieczonego w Funduszu Ubezpieczeń Społecznych a wysokością należnego z tego
tytułu świadczenia.
Jako ultima ratio, Sejm pragnie wskazać, że
mechanizm przejścia z „emerytury na emeryturę” nie może być traktowany jako
środek służący sztucznemu podnoszeniu wysokości świadczenia, zaś art. 25 ust.
1b u.e.r. jako przepis uniemożliwiający wzrost wysokości emerytury. Warto
przypomnieć, że art. 109 ust. 1 u.e.r.,
mający zastosowanie do e.n.w., przewiduje, że: „Na wniosek emeryta lub rencisty
wysokość emerytury określonej w art. 53 oraz renty ulega ponownemu ustaleniu na
zasadach określonych w art. 110-113”. Z kolei 108 u.e.r., dotyczący e.p.w.,
ustala: „Jeżeli po dniu, od którego przyznano emeryturę określoną w art. 24 lub
24a, emeryt podlegał ubezpieczeniom emerytalnym i rentowym, wysokość
świadczenia ulega ponownemu ustaleniu w sposób określony w ust. 2”.
Przeliczenie wysokości świadczenia jest uwarunkowane kontynuowaniem
zatrudnienia i dalszym gromadzeniem składek na ubezpieczenie społeczne w FUS.
Reasumując, art. 25 ust. 1b u.e.r. w zakresie,
w jakim ma zastosowanie do urodzonych w 1953 r. kobiet, które nabyły prawo do
emerytury na podstawie art. 46 u.e.r. przed dniem 1 stycznia 2013 r., jest
zgodny z art. 67 ust. 1 Konstytucji.
MARSZAŁEK SEJMU /-/ Marek Kuchciński
