Nowy projekt ustawy "naprawczej". Opinia Ministra Finansów (do projektu dawnego)

SENAT

RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ

X KADENCJA

 ____________________________________________________________________________________

Warszawa, dnia 13 listopada 2019 r.                                                                               Druk nr 12

 ____________________________________________________________________________________

Pan

Tomasz GRODZKI

MARSZAŁEK  SENATU

RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ

Na podstawie art. 76 ust. 1 Regulaminu Senatu, my niżej podpisani senatorowie

wnosimy o podjęcie postępowania w sprawie inicjatywy ustawodawczej dotyczącej projektu ustawy

o zmianie ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych.

Do reprezentowania nas w dalszych pracach nad tym projektem ustawy

upoważniamy senatora Marka Borowskiego.

W załączeniu przekazujemy projekt ustawy wraz z uzasadnieniem.

(-) Paweł Arndt (-) Halina Bieda (-) Marek Borowski (-) Barbara Borys-Damięcka (-) Alicja Chybicka (-) Leszek Czarnobaj (-) Robert Dowhan (-) Beniamin Godyla (-) Agnieszka Gorgoń-Komor (-) Jolanta Hibner

(-) Michał Kamiński (-) Kazimierz Kleina (-) Andrzej Kobiak (-) Magdalena Kochan (-) Agnieszka Kołacz-Leszczyńska (-) Władysław Komarnicki (-) Krzysztof Kwiatkowski (-) Stanisław Lamczyk (-) Ewa Matecka (-) Janusz Pęcherz

(-) Marek Plura (-) Aleksander Pociej (-) Sławomir Rybicki (-) Joanna Sekuła (-) Adam Szejnfeld (-) Wadim Tyszkiewicz (-) Jerzy Wcisła (-) Barbara Zdrojewska (-) Wojciech Ziemniak

projekt

U S TAWA

z dnia

o zmianie ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych

Art. 1. W ustawie z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2018 r. poz. 1270 i 2245 oraz z 2019 r. poz. 39, 539, 730 i 752) w art. 25 po ust. 1b dodaje się ust. 1ba w brzmieniu:

„1ba. Przepisu ust. 1b nie stosuje się do ubezpieczonych, którzy pobrali emeryturę na podstawie wniosku złożonego przed dniem 6 czerwca 2012 r., a uprawnienie do emerytury, o której mowa w art. 24, uzyskali po 2012 r.”.

Art. 2. 1. Ubezpieczony, który pobrał emeryturę na podstawie przepisów art. 46, art. 50, art. 50a, art. 50e i art. 184 ustawy zmienianej w art. 1 lub art. 88 ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. – Karta Nauczyciela (Dz. U. z 2018 r. poz. 967, 2203 i 2245 oraz z 2019 r. poz. 730), w oparciu o wniosek złożony przed dniem 6 czerwca 2012 r., a uprawnienie do emerytury, o której mowa w art. 24 ustawy zmienianej w art. 1, uzyskał po 2012 r., może wystąpić o ponowne ustalenie wysokości emerytury, z uwzględnieniem art. 25 ust. 1ba ustawy zmienianej w art. 1, w terminie trzech miesięcy od dnia wejścia w życie ustawy.

2. Emerytura w ponownie ustalonej wysokości przysługuje osobie, o której mowa w ust. 1, od dnia, w którym spełniła ona warunki do uzyskania emerytury na podstawie art. 24 ustawy zmienianej w art. 1.

Art. 3. Ustawa wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia.

U Z A S A D N I E N I E

1. Cel projektowanej ustawy

Celem ustawy jest przywrócenie większej podstawy obliczenia emerytury ubezpieczonym, którzy pobierali wcześniejszą emeryturę bez obiektywnej wiedzy, że kwoty wcześniej pobranej emerytury pomniejszą emeryturę powszechną.

Chodzi o ustalenie w odniesieniu do ubezpieczonych, którzy pobierali emeryturę („wcześniejszą”) na podstawie przepisów art. 46, art. 50, art. 50a, art. 50e, art. 184 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (zwanej dalej „ustawą”) lub art. 88 ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. - Karta Nauczyciela podstawy obliczenia emerytury („powszechnej”), o której mowa w art. 24 ustawy z pominięciem przepisu art. 25 ust. 1b ustawy, który nakazywał ją pomniejszyć o sumę kwot emerytury wcześniejszej. Przywrócenie wysokości podstawy z pominięciem art. 25 ust. 1b ma dotyczyć tych ubezpieczonych, którzy pobrali emeryturę wcześniejszą przed dniem 6 czerwca 2012 r., a jednocześnie nie osiągnęli wieku emerytalnego niezbędnego do uzyskania emerytury powszechnej na podstawie art. 24 ust. 1 ustawy przed 2013 r. W większości, jeżeli nie we wszystkich przypadkach ustawa będzie dotyczyć kobiet urodzonych w 1953 r.

Projekt dostosowuje system prawa do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 6 marca 2019 r. (sygn. akt P 20/16). Jego sentencja została ogłoszona 21 marca 2019 r. w Dz. U. poz. 539, a jego pełna treść wraz z uzasadnieniem w OTK ZU A z 2019 r. poz. 11.

2. Przedmiot i istota rozstrzygnięcia Trybunału Konstytucyjnego

2.1. TK orzekł, że art. 25 ust. 1b ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, w brzmieniu obowiązującym do 30 września

2017 r., w zakresie, w jakim dotyczy urodzonych w 1953 r. kobiet, które przed 1 stycznia 2013 r. nabyły prawo do emerytury na podstawie art. 46 tej ustawy, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji RP.

2.2. Istotą reformy ubezpieczeń emerytalnych z 1998 r. było uzależnienie wysokości emerytury od wielkości sumy składek, które ubezpieczony zgromadził w latach pracy oraz od wieku, w którym odszedł na emeryturę. Im później odszedł na emeryturę i - co się z tym wiąże - zgromadził więcej składek, tym większą miał emeryturę. Suma składek dzielona jest bowiem przez liczbę miesięcy oczekiwanego życia na emeryturze.

Jednocześnie ustawa z 1998 r., ze względu na wiek, podzieliła ubezpieczonych na trzy grupy. Osoby urodzone w 1969 r. lub później miały gromadzić składki i mieć emeryturę wypłacaną na nowych zasadach, osoby urodzone do końca 1948 r. na starych, a osoby urodzone w latach 1949-1968 (w zależności od spełnienia dodatkowych warunków) miały możliwość wyboru zasad i wieku odchodzenia na emeryturę, co miało też wpływ na jej wysokość.

Regulacja skierowana do ubezpieczonych urodzonych w latach 1949-1968 (art. 46) przewidywała, że jeżeli nie osiągnęli wieku emerytalnego określonego w art. 27 pkt 1 (60 lat dla kobiet i 65 lat dla mężczyzn), mogą przejść na emeryturę wcześniej (kobieta - po osiągnięciu wieku 55 lat, mężczyzna - 60 lat, jeżeli mają odpowiednią liczbę lat składkowych lub nieskładkowych), jeżeli spełniają łącznie następujące warunki: nie przystąpili do OFE, warunki do uzyskania emerytury określone w tych przepisach spełnią do końca 2006 r., nastąpiło rozwiązanie stosunku pracy.

Nowelizacja z 2012 r. polegała na zrównaniu wieku emerytalnego dla obu płci na poziomie 65 lat. Jednocześnie wprowadzono kwestionowany przepis (art. 25 ust. 1b) przewidujący, że jeżeli ubezpieczony pobrał emeryturę na podstawie przepisów art. 26b, 46, 50, 50a, 50e, 184 ustawy lub art. 88 Karty Nauczyciela (czyli tzw. wcześniejszą emeryturę), (zwaloryzowaną) podstawę obliczenia emerytury, o której mowa w art. 24 (czyli tzw. emerytury powszechnej) pomniejsza się o kwotę stanowiącą sumę kwot pobranych tzw. wcześniejszych emerytur. Ustawa z dnia 11 maja 2012 r. o zmianie ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych oraz niektórych innych ustaw, która wprowadziła ten przepis została opublikowana w Dzienniku Ustaw 6 czerwca 2012 r., a weszła w życie 1 stycznia 2013 r. Przepis ten (art. 25 ust. 1b) postawił kobiety urodzone w 1953 r. w specyficznej sytuacji. O ile kobiety urodzone w latach 1949-1952 mogły odejść na wcześniejszą emeryturę w latach 2004-2007, a następnie przejść na powszechną - w latach 2009-2012 (a więc przed wejściem w życie art. 25 ust. 1b), to kobiety urodzone 1953 r. mogły przejść z emerytury wcześniejszej na powszechną dopiero 2013 r. (wtedy dopiero kończyły 60 lat), a więc już po wejściu w życie przepisu nakazującego pomniejszyć podstawę emerytury o sumę świadczeń pobranych w ramach emerytury wcześniejszej.

Problematyczność regulacji polega nie na tym, że pobrane wcześniej emerytury pomniejszają podstawę do wyliczenia emerytury (taka bowiem jest istota nowego ubezpieczenia emerytalnego), lecz na tym, że kobiety urodzone w latach 1949-1953 zostały przez

ustawodawcę (w 1998 r.) „poinformowane”, że mogą odejść na wcześniejszą emeryturę, a następnie na powszechną, bez umniejszenia podstawy do wyliczenia emerytury, po czym ustawodawca (w 2012 r.) wprowadził zmianę dotyczącą w istocie tylko kobiet z 1953 r. przewidującą, że jeżeli jednak pobierały wcześniejszą emeryturę to suma tych świadczeń pomniejszy podstawę wyliczenia emerytury powszechnej. Przepis art. 25 ust. 1b nie budziłby wątpliwości, gdyby go ogłoszono przed 2008 r., w którym część kobiet urodzonych w 1953 r. podejmowała decyzję o przejściu na wcześniejszą emeryturę. Miałyby bowiem świadomość konsekwencji pobierania wcześniejszej emerytury.

2.3. TK wskazał, iż „źródłem niezgodności art. 25 ust. 1b ustawy o FUS z art. 2 Konstytucji jest to, że pewna grupa adresatów tego przepisu ustawy - kobiety urodzone w 1953 r., które przeszły na wcześniejszą emeryturę przed 1 stycznia 2013 r. - nie była świadoma mającej nastąpić w przyszłości zmiany sposobu ustalania podstawy emerytury powszechnej. Kwestią konstytucyjną jest więc to, czy ustawodawca mógł - już po podjęciu decyzji przez uprawnione do tego osoby o przejściu na wcześniejszą emeryturę - zmodyfikować system obliczania podstawy emerytury przysługującej po osiągnięciu powszechnego wieku emerytalnego”.

Statuowana w art. 2 Konstytucji RP „[z]asada zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa ma ustalone i ugruntowane znaczenie w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego. Oznacza konieczność zapewnienia bezpieczeństwa prawnego jednostki. Sprowadza się ono do takiego stanowienia i stosowania prawa, aby «nie stawało się (…) swoistą pułapką dla obywatela i aby mógł on układać swoje sprawy w zaufaniu, iż nie naraża się na prawne skutki, których nie mógł przewidzieć w momencie podejmowania decyzji i działań (…)»”. Oczywiście „[j]ednostka nie może racjonalnie oczekiwać, że system prawa pozostanie niezmieniony, w tym również, że dotyczące jej zmiany nie będą dla niej niekorzystne”. Jednakże „[m]oże (…) żądać, aby wprowadzenie ewentualnych zmian (…) nie było nieuzasadnione i zaskakujące”.

Zdaniem TK, „wprowadzenie do ustawy o FUS mechanizmu potrącania kwot pobranych świadczeń z tytułu wcześniejszej emerytury przy obliczaniu podstawy emerytury powszechnej dla kobiet urodzonych w 1953 r. nastąpiło z naruszeniem wynikającej z art. 2 Konstytucji zasady zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa. Ubezpieczone, które zdecydowały się przejść na wcześniejszą emeryturę, nie miały - w momencie podejmowania tej decyzji na podstawie obowiązującego (…) stanu prawnego - świadomości co do skutków prawnych, jakie może ona wywoływać w sferze ich przyszłych uprawnień (…). Nie mogły przewidzieć, że przejście na emeryturę jeszcze przed osiągnięciem powszechnego wieku emerytalnego, będzie wiązało się z pomniejszeniem zgromadzonego kapitału o pobrane świadczenia. (…). Dodatkowo należy zaznaczyć, że kobiety te przez cztery lata mogły realizować swoje uprawnienia w oparciu o obowiązujący przed 2013 r. stan prawny. Natomiast zasady ustalania wysokości świadczeń emerytalnych, wypłacanych kobietom urodzonym w latach 1949-1952, które przeszły na tych samych warunkach na emeryturę wcześniejszą, pozostały niezmienione”. W opinii TK, „[z] uwagi na to, że uprawnienia te z założenia miały charakter przejściowy (…) - nastąpiło niejako wzmocnienie usprawiedliwionego przekonania tych kobiet, że ustawodawca nie wycofa się z ich realizacji oraz że nie będą miały do nich zastosowania nowe uregulowania. 

Zdaniem TK, należy też „odróżnić sytuację, w której uprawnienia (przywileje) zmienia się, ogranicza czy nawet odbiera na przyszłość, od sytuacji, w której «reguły gry» zmienia się w trakcie realizacji uprawnień w taki sposób, że uprzednio podjęte decyzje okazują się mieć niekorzystny wpływ na ukształtowanie kolejnych uprawnień, a ubezpieczeni nie mogli przewidzieć takiej zmiany w momencie podejmowania decyzji”.

„Ustawodawca, dokonując zmiany zasad ustalania wysokości emerytury powszechnej w stosunku do kobiet urodzonych w 1953 r., naruszył zatem zasadę lojalności państwa względem obywateli. (…). Zasada zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa wyklucza (…) nagłe wycofywanie się państwa ze złożonych obietnic lub ustalonych reguł postępowania”.

„W konkretnych warunkach niniejszej sprawy pozostawienie okresu 6 miesięcy od uchwalenia zmiany art. 25 ust. 1b ustawy o FUS do czasu jego wejścia w życie nie miało żadnego znaczenia dla osób, które przeszły na wcześniejszą emeryturę do końca 2008 r.”. Między czerwcem, a grudniem 2012 r. kobiety te nie mogły już podjąć żadnego kroku, który przeciwdziałałby skutkom podjętej w zaufaniu do ustawodawcy decyzji. 

„Nie można przyjąć argumentacji podniesionej w stanowisku Marszałka Sejmu, że zmiana wprowadzona art. 25 ust. 1b ustawy o FUS stanowiła naprawienie błędu ustawodawcy”. Prawodawca posiada „fachowy aparat i niezbędne narzędzia służące prawidłowości i realności planowania finansowego w odpowiednio długiej perspektywie czasu. Nie może zatem wykorzystywać swoich władczych kompetencji, by przerzucać na obywateli skutki swoich decyzji podejmowanych w oparciu o błędne założenia”.

2.4. TK stwierdził, że skutkiem wyroku jest „prawo wznowienia postępowania z mocy art. 190 ust. 4 Konstytucji dla wszystkich kobiet objętych zakresem orzeczenia Trybunału. Przepis ten otwiera drogę do sanacji konstytucyjności sytuacji prawnych, w których zastosowanie art. 25 ust. 1b ustawy o FUS wywołało konsekwencje zakwestionowane przez Trybunał. Z powszechnego charakteru wyroków TK, o którym mowa w art. 190 ust. 1 Konstytucji i utraty mocy obowiązującej zaskarżonego przepisu (…), wynika, że możliwość rozstrzygnięcia sprawy z pominięciem derogowanego przepisu odnosi się zasadniczo do wszystkich spraw, w których niekonstytucyjny przepis był podstawą orzeczenia o prawach osób uprawnionych, bez względu na to, kto i w jakim trybie zwrócił się do Trybunału z odpowiednim żądaniem”.

TK zaznaczył, że „pojęcie «wznowienia postępowania», o którym mowa w art. 190 ust. 4 Konstytucji ma szersze znaczenie niż pojęcie «wznowienia» w sensie technicznym, przewidziane w odpowiednich procedurach regulowanych w ustawach i obejmuje wszelkie instrumenty proceduralne stojące do dyspozycji stron, organów i sądów, wykorzystanie których umożliwia przywrócenie stanu konstytucyjności orzeczeń”.

Dodał jednocześnie, że „przepisy dotyczące wznowienia postępowania nie uwzględniają jednak specyficznej sytuacji związanej z obowiązkiem sanacji konstytucyjności w sprawach dotyczących emerytur kobiet, które przed dniem 1 stycznia 2013 r. nabyły prawo do emerytury na podstawie art. 46 ustawy o FUS. Pozostawiają tym samym znaczny margines dowolności organom i sądom w ocenie i rozstrzygnięciu następstw wyroku TK w konkretnych wypadkach”.

W konsekwencji - zdaniem TK - „[w] celu zagwarantowania jednolitych zasad zwrotu świadczeń należnych uprawnionym ustawodawca powinien wprowadzić odpowiednie regulacje w tym zakresie. Trybunał pragnie jednocześnie podkreślić, że niewydanie takiej regulacji przez ustawodawcę nie zamyka drogi do wznowienia postępowania. Oznacza to również, że do czasu wydania takiej regulacji osoby uprawnione mogą występować z wnioskami o wznowienie postępowania”.

3. Różnice między dotychczasowym a projektowanym stanem prawnym

Zgodnie z art. 190 ust. 4 Konstytucji RP orzeczenie TK o niezgodności z Konstytucją aktu normatywnego, na podstawie którego zostało wydane prawomocne orzeczenie sądowe, ostateczna decyzja administracyjna lub rozstrzygnięcie w innych sprawach, stanowi podstawę do wznowienia postępowania, uchylenia decyzji lub innego rozstrzygnięcia na zasadach i w trybie określonych w przepisach właściwych dla danego postępowania. Przepisy przewidują, że:

1)               gdy TK orzekł o niezgodności aktu normatywnego z Konstytucją, na podstawie którego została wydana decyzja (ZUS) - skargę o wznowienie wnosi się w terminie 1 miesiąca od dnia wejścia w życie orzeczenia TK (art. 145a § 2 K.p.a.),

2)               gdy TK orzekł o niezgodności aktu normatywnego z Konstytucją, na podstawie którego zostało wydane orzeczenie (sądu) - skargę o wznowienie wnosi się w terminie 3 miesięcy od dnia wejścia w życie orzeczenia TK (art. 407 § 2 K.p.c).

ZUS zamierza jednak do wznowienia postępowań stosować również przepis art. 146 K.p.a. przewidujący, że „[u]chylenie decyzji (…) nie może nastąpić, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło (…) pięć lat”. Zatem jeżeli kobiety urodzone w 1953 r. wystąpiły zaraz po osiągnięciu powszechnego wieku emerytalnego - czyli w 2013 r. - do ZUS o ustalenie powszechnej emerytury i w tym samym roku ZUS wydał decyzję, to nie będą już mogły domagać się skutecznie wznowienia postępowania, ponieważ 5 lat minęło w 2018 r. Trudno przewidzieć reakcję sądów na odmowne decyzje ZUS w takich przypadkach. W celu zapobieżenia ponownemu naruszeniu zasady lojalności organów władzy publicznej wobec jednostek, należy wprowadzić przepis wyłączający stosowanie art. 146 K.p.a. i jego odpowiedników, w przypadkach, gdy wznowienie postępowania następuje w terminie określonym w art. 145a § 2 K.p.a. lub jego odpowiednikach.

Ponadto, w związku charakterem pytań prawnych sądów do Trybunału Konstytucyjnego i wyroków będących reakcją na te pytania, wykonywany wyrok TK dotyczył jedynie konkretnej sytuacji prawnej: kobiety urodzonej w 1953 r., która przeszła na wcześniejsza emeryturę na podstawie art. 46 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. Tymczasem zakwestionowany przez TK niekonstytucyjny mechanizm z art. 25 ust. 1b zastosowano do wszystkich osób, które przechodziły na emeryturę wcześniejszą na podstawie art. 46, art. 50, art. 50a, art. 50e, art. 184 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych lub art. 88 ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. - Karta Nauczyciela. Osoby te, przechodząc na wcześniejsza emeryturę nie wiedziały, że kwoty wcześniej pobranych świadczeń pomniejszą podstawę emerytury wyliczonej na podstawie art. 24, a jednocześnie nie miały możliwości przejścia na emeryturę, o której mowa w tym przepisie, przed wejściem w życie art. 25 ust. 1b.

4. Oświadczenie o zgodności z prawem Unii Europejskiej

Projektowana ustawa nie jest objęta prawem Unii Europejskiej.  

……………………………………………………………………………………………………………

T ł o c z o n o   z   p o l e c e n i a   M a r s z a ł k a   S e n a t u

https://www.senat.gov.pl/prace/senat/druki/

Opinia Ministra Finansów do poprzedniego pierwszego projektu ustawy naprawczej z dnia 14.06.2019 r.

Warszawa, dnia 14 czerwca 2019 r.

RZECZPOSPOLITA POLSKA

MINISTER FINANSÓW

PW3.054.5.2019

Pan

                                            Stanisław Gogacz

                              Przewodniczący Komisji Ustawodawczej

                                           Senat RP

Szanowny Panie Przewodniczący,

w odpowiedzi na pismo z dnia 17 maja 2019 r. Nr BKS.DSK.KU.0401.7.2019 dotyczące prośby o przedstawienie opinii w zakresie projektu ustawy o zmianie ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (druk senacki nr 1175), przedstawiam poniższe stanowisko.

Uwagi ogólne

                W wyroku z dnia 6 marca 2019 r. sygn. akt P 20/16 Trybunał Konstytucyjny orzekł, iż art. 25 ust.1b ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, w brzmieniu obowiązującym do 30 września 2017 r., w zakresie, w jakim dotyczy urodzonych w 1953 r. kobiet, które przed 1 stycznia 2013 r. nabyły prawo do emerytury na podstawie art. 46 tej ustawy, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Jednocześnie należy zauważyć, że projekt ustawy przewiduje poszerzenie kręgu uprawnionych o osoby, które wcześniejsze emerytury pobierały także na podstawie art. 50, 50a, 50e, 184 przedmiotowej ustawy, jak również art. 88 ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. – Karta Nauczyciela.

           Odnośnie do prezentowanych kosztów w Ocenie Skutków Regulacji do projektu senackiego należy zauważyć, iż wcześniejsze szacunki Ministerstwa Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej wskazywały na roczny koszt ponownego przeliczenia emerytur kobiet z rocznika 1953 w wysokości ponad 1 mld zł.

 Kwestia dodatkowych kosztów wymagałaby szczegółowej analizy. Z uwagi na doniosłość i ważność przedmiotowej materii regulowanej w senackim projekcie ustawy oraz znaczne rozbieżności w zakresie szacunkowych kosztów wynikających z implementacji proponowanych rozwiązań, uważam za celowe aby rozwiązanie przedmiotowej kwestii określonej w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 6 marca 2019 r. sygn. P 20/16 nastąpiło w ramach rządowego projektu przygotowanego przez Ministerstwo Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej.

Uwagi legislacyjne

                Jak wskazano w uzasadnieniu do senackiego projektu ustawy o zmianie ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (druk nr 1175) projekt dostosowuje system prawa do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 6 marca 2019 r. sygn. P 20/16 (Dz. U. poz. 609). Wskazując na skutki tego wyroku Trybunał wskazał, że stwierdzając niekonstytucyjność zaskarżonego przepisu w zakresie, w jakim dotyczy kobiet urodzonych w 1953 r., które przed dniem 1 stycznia 2013 r. nabyły prawo do emerytury na podstawie art. 46 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, nie zakwestionował możliwości stosowania określonego w nim mechanizmu potrącania w stosunku do pozostałych osób.

 Ocena konstytucyjności art. 25 ust. 1b ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych mogła być dokonana przez Trybunał jedynie w takim zakresie, jaki został określony w pytaniu prawnym oraz w odniesieniu do sformułowanych tam zarzutów niekonstytucyjności (tj. w odniesieniu do konkretnej grupy osób ubezpieczonych).

Z wyroku Trybunału wynika, że sanacja konstytucyjności zakwestionowanego przepisu może nastąpić w dwojakim trybie:

-         postępowania zakończone wydaniem wyroku przez sądy pracy i ubezpieczeń społecznych mogą być wznowione na podstawie art. 401¹ k.p.c.,

-         osobom, które nie odwołały się od decyzji wydanych przez ZUS przysługuje wznowienie postępowania na podstawie art. 145a k.p.a. w związku z art. 124 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych.

             Trybunał ocenił, że przepisy dotyczące wznowienia postępowania nie uwzględniają jednak specyficznej sytuacji związanej z obowiązkiem sanacji konstytucyjności w sprawach dotyczących emerytur kobiet, które przed dniem 1 stycznia 2013 r. nabyły prawo do emerytury na podstawie art. 46 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. Pozostawiają tym samym znaczny margines dowolności organom i sądom w ocenie i rozstrzygnięciu następstw wyroku Trybunału w konkretnych wypadkach.

 Dlatego Trybunał podkreślił, że w celu zagwarantowania jednolitych zasad zwrotu świadczeń należnych uprawnionym ustawodawca powinien wprowadzić odpowiednie regulacje w tym zakresie. Jak wskazano w uzasadnieniu projektu ustawy, proponowana regulacja senacka ma osiągnąć dwa cele:

-         „zapobiec” stosowaniu przez ZUS art. 146 k.p.a., zgodnie z którym uchylenie decyzji nie może nastąpić, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło pięć lat,

-         „rozciągnąć” skutki wyroku na wszystkie osoby, które przechodziły na emeryturę na podstawie art. 46, art. 50, art. 50a, art. 50e, art. 184 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych lub art. 88 ustawy – Karta Nauczyciela.

      Odnośnie do stosowania art. 146 k.p.a. należy podkreślić, że (wbrew informacji zawartej w uzasadnieniu projektu) jego stosowanie nie jest uzależnione od woli ZUS. Zgodnie z art. 146 k.p.a. organ będzie zobowiązany do wznowienia postępowania, jednak skutkiem wznowienia nie będzie uchylenie decyzji. Brak bowiem w takim przypadku możliwości rozstrzygnięcia przez organ we wznowionym postępowaniu co do istoty sprawy.

Organ stwierdzi wyłącznie wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa zgodnie z art. 151 § 2 k.p.a. (tj. organ ma obowiązek wznowienia postępowania, aby umożliwić stronom dochodzenie odszkodowania).

Upływ terminów określonych w art. 146 k.p.a. jest niezależny od okoliczności, które to spowodowały, a termin 5-letni, chociaż zamieszczony w przepisie proceduralnym, ma charakter materialny. Oznacza to także, że termin ten nie może być przywrócony, gdyż nie jest on terminem, do którego zachowania obowiązana jest strona, lecz jego adresatem jest organ, i jednocześnie bieg terminu z art. 146 § 1 nie może ulec przerwaniu, gdyż możliwości takiej ustawodawca nie przewidział.

           Odnośnie do uregulowania sytuacji osób innych niż te, które zostały objęte wyrokiem Trybunału, należy zwrócić uwagę na zasadniczą kwestię, jaką jest ustalenie zakresu podmiotowego dodawanego art. 25 ust. 1ba ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (ustawa zmieniana w art. 1 projektu) oraz art. 2 projektu.

            Dzień 6 czerwca 2012 r., do którego odnosi się projekt, to dzień ogłoszenia nowelizacji ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, która wprowadziła art. 25 ust. 1b. Jednak mechanizm ustalania podstawy emerytury powszechnej zgodnie z art. 25 ust. 1b obowiązuje od 1 stycznia 2013 r., co podkreślił Trybunał.

Wiązanie skutków prawnych (nabycie praw) z ogłoszeniem przepisów a nie ich wejściem w życie budzi zasadnicze wątpliwości.

Ogłoszenie wywołuje skutek prawny polegający na wprowadzeniu aktu do systemu obowiązującego prawa oraz na zaktualizowaniu domniemania powszechnej znajomości jego treści (art. 88 ust. 1 Konstytucji).

Wejście w życie natomiast to moment, w którym akt zaczyna obowiązywać, tj. staje się elementem systemu prawnego. W omawianej sprawie, na co także wskazuje Trybunał, należy mieć także na uwadze, że zgodnie z uchwałą Sądu Najwyższego z dnia 19 października 2017 r. (sygn. akt III UZP 6/17), art. 25 ust. 1b ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych ma zastosowanie do wszystkich spraw zainicjowanych wnioskami złożonymi po 1 stycznia 2013 r., tj. po dniu wejścia w życie ww. nowelizacji, bez względu na datę powstania prawa do emerytury powszechnej.

W uchwale Sąd Najwyższy wyjaśnił, że „parametry i sposób ustalania wysokości świadczenia uregulowane są ustawowo (mogą zatem podlegać zmianom), a organ rentowy jest związany przepisami ustawy i nie może z ich pominięciem ustalić wysokości świadczenia. Oznacza to, że ochronie konstytucyjnej podlega nabyte niezrealizowane prawo do emerytury (obejmujące warunki nabycia tego prawa: wiek, staż itp.) od momentu jego nabycia z mocy prawa, natomiast prawo do emerytury w określonej wysokości powstaje dopiero w momencie ustalenia tej wysokości w związku ze złożeniem przez osobę uprawnioną stosownego wniosku (prawo nabyte realizowane).”.

              Na tle art. 25 ust. 1b ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych można zatem wyodrębnić trzy grupy ubezpieczonych urodzonych w latach 1949-1968:

-         grupa pierwsza to osoby, które przeszły na wcześniejszą emeryturę w wieku 55 lat i uzyskały powszechny wiek emerytalny do końca 2012 r. oraz złożyły wniosek o ustalenie emerytury przed 1 stycznia 2013 r.,

-         grupa druga to osoby, które przeszły na wcześniejszą emeryturę i uzyskały powszechny wiek emerytalny przed końcem 2012 r., jednak z wnioskiem o ustalenie emerytury wystąpiły dopiero po 1 stycznia 2013 r. Osoby te zostały objęte zakresem art. 25 ust. 1b, ponieważ ich sytuacja prawna w odniesieniu do sposobu obliczenia podstawy emerytury powszechnej została ukształtowana z zastosowaniem tego przepisu,

-         grupa trzecia to osoby, które pobierały wcześniejszą emeryturę, ale powszechny wiek emerytalny uzyskały po 1 stycznia 2013 r. i po tym terminie wystąpiły z wnioskiem o ustalenie emerytury. Osoby te zostały objęte zakresem art. 25 ust. 1b, ponieważ ich sytuacja prawna w odniesieniu do sposobu obliczenia podstawy emerytury powszechnej została ukształtowana z zastosowaniem tego przepisu.

Powyższe uzasadnia pogląd, że datą graniczną dla ustalenia zakresu podmiotowego omawianych przepisów, tj. kręgu osób, których dotyczy projektowana regulacja, jest dzień 1 stycznia 2013 r. a nie dzień 6 czerwca 2012 r.

                 Druga wątpliwość jest związana z wzajemną relacją przepisów art. 25b ust. 1b i projektowanego art. 25 ust. 1ba ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych oraz art. 2 projektu. Przepis art. 25b ust. 1b stanowi, że jeżeli ubezpieczony pobrał emeryturę częściową lub emeryturę na podstawie przepisów art. 46, 50, 50a, 50e, 184 lub art. 88 ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. - Karta Nauczyciela (Dz.U. z 2018 r. poz. 967), podstawę obliczenia emerytury, o której mowa w art. 24 [emerytura powszechna], ustaloną zgodnie z ust. 1, pomniejsza się o kwotę stanowiącą sumę kwot pobranych emerytur w wysokości przed odliczeniem zaliczki na podatek dochodowy od osób fizycznych i składki na ubezpieczenie zdrowotne.

 Przepis art. 25b ust. 1ba (projektowany) stanowi, że przepisu ust. 1b nie stosuje się do ubezpieczonych, którzy pobrali emeryturę na podstawie wniosku złożonego przed dniem 6 czerwca 2012 r., a uprawnienie do emerytury, o której mowa w art. 24 [emerytura powszechna], uzyskali po 2012 r. Oznacza to, że  art. 25b ust. 1ba (projektowany) wyłącza zasadę pomniejszenia podstawy obliczenia emerytury powszechnej w stosunku do osób, które pobrały emeryturę, jednak nie określono, o jaką emeryturę chodzi. Innymi słowy, przepis stanowiący wyjątek od zasady jest potencjalnie szerszy niż ta zasada, ponieważ w art. 25 ust. 1b wskazano wprost rodzaje emerytur, których dotyczy.

Ponadto zamieszczenie przepisu art. 25b ust. 1ba w ustawie o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych oznacza, że będzie on obowiązywał od dnia wejścia w życie projektowanej ustawy.

 Z drugiej strony, przepis art. 2 projektu przewiduje, że wskazana tam grupa osób (co najmniej częściowo tożsama z grupą określoną w art. 25b ust. 1ba) będzie mogła zrealizować swoje uprawnienia (wystąpić o ponowne ustalenie wysokości emerytury z art. 24 bez pomniejszenia jej podstawy) wyłącznie w terminie 3 miesięcy od dnia wejścia w życie projektowanej ustawy.

 Takie ograniczenie wymaga wyjaśnienia, ponieważ nie koresponduje z faktem, że obowiązywanie art. 25 ust. 1ba nie zostało ograniczone terminem.

                   Przejście na emeryturę to prawo, a nie obowiązek, co jest istotne w związku z faktem, że emerytura z art. 24 jest ustalana na wniosek, bez ograniczenia czasowego. Jak podkreślił cytowany wyżej Sąd Najwyższy, należy odróżnić bowiem nabyte niezrealizowane prawo do emerytury (obejmujące warunki nabycia tego prawa takich jak wiek i staż) od momentu jego nabycia z mocy prawa od prawa do emerytury w określonej wysokości, które powstaje dopiero w momencie ustalenia tej wysokości w związku ze złożeniem przez osobę uprawnioną stosownego wniosku.

 Natomiast brzmienie art. 2 projektu sugeruje, że uprawnienie to (prawo do emerytury w określonej wysokości) zostało (pośrednio) ograniczone terminem, ponieważ przepis ten mówi o osobach, które uzyskały uprawnienie do emerytury. Jeżeli uprawnienie do emerytury to uzyskanie prawa do emerytury w znaczeniu spełnienia warunków nabycia tego prawa (takich jak wiek i staż), oznaczałoby to, że w celu „przeliczenia” otrzymywanej emerytury osoba pobierająca emeryturę na podstawie przepisów wymienionych w art. 2 ust. 1 projektu musiałaby w terminie trzech miesięcy zrealizować prawo do emerytury z art. 24 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, aby następnie wystąpić o jej przeliczenie.

Z poważaniem

Z upoważnienia MinistraFinansów

Podsekretarz Stanu Leszek Skiba

/-podpisano kwalifikowanym podpisem elektronicznym/

ul. Świętokrzyska 12, 00-916 Warszawa  |  tel.: +48 22 694 55 55  |  e-mail: kancelaria@mf.gov.pl



https://www.senat.gov.pl/download/gfx/senat/pl/senatinicjatywypliki/810/4/1175_mf.pdf