SENAT
RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ
X KADENCJA
____________________________________________________________________________________
Warszawa, dnia 13
listopada 2019 r. Druk nr 12
____________________________________________________________________________________
Pan
Tomasz
GRODZKI
MARSZAŁEK SENATU
RZECZYPOSPOLITEJ
POLSKIEJ
Na podstawie art. 76 ust. 1 Regulaminu
Senatu, my niżej podpisani senatorowie
wnosimy o podjęcie postępowania w sprawie
inicjatywy ustawodawczej dotyczącej projektu ustawy
o zmianie
ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych.
Do reprezentowania nas w dalszych pracach
nad tym projektem ustawy
upoważniamy senatora Marka Borowskiego.
W załączeniu przekazujemy projekt ustawy
wraz z uzasadnieniem.
(-)
Paweł Arndt
(-)
Halina Bieda
(-)
Marek Borowski
(-)
Barbara Borys-Damięcka
(-)
Alicja Chybicka
(-)
Leszek Czarnobaj
(-)
Robert Dowhan
(-)
Beniamin Godyla
(-)
Agnieszka Gorgoń-Komor
(-) Jolanta Hibner
|
(-)
Michał Kamiński
(-)
Kazimierz Kleina
(-)
Andrzej Kobiak
(-)
Magdalena Kochan
(-)
Agnieszka Kołacz-Leszczyńska
(-)
Władysław Komarnicki
(-)
Krzysztof Kwiatkowski
(-)
Stanisław Lamczyk
(-)
Ewa Matecka
(-) Janusz Pęcherz
|
(-)
Marek Plura
(-)
Aleksander Pociej
(-)
Sławomir Rybicki
(-)
Joanna Sekuła
(-)
Adam Szejnfeld
(-) Wadim Tyszkiewicz
(-)
Jerzy Wcisła
(-) Barbara Zdrojewska
(-)
Wojciech Ziemniak
|
projekt
U S
TAWA
z dnia
o
zmianie ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych
Art. 1. W ustawie z dnia 17 grudnia 1998
r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2018 r.
poz. 1270 i 2245 oraz z 2019 r. poz. 39, 539, 730 i 752) w art. 25 po ust. 1b
dodaje się ust. 1ba w brzmieniu:
„1ba. Przepisu ust. 1b nie stosuje się do
ubezpieczonych, którzy pobrali emeryturę na podstawie wniosku złożonego przed
dniem 6 czerwca 2012 r., a uprawnienie do emerytury, o której mowa w art. 24,
uzyskali po 2012 r.”.
Art. 2. 1. Ubezpieczony, który pobrał emeryturę na podstawie przepisów art.
46, art. 50, art. 50a, art. 50e i art. 184 ustawy zmienianej w art. 1 lub art.
88 ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. – Karta Nauczyciela (Dz. U. z 2018 r. poz.
967, 2203 i 2245 oraz z 2019 r. poz. 730), w oparciu o wniosek złożony przed
dniem 6 czerwca 2012 r., a uprawnienie do emerytury, o której mowa w art. 24
ustawy zmienianej w art. 1, uzyskał po 2012 r., może wystąpić o ponowne
ustalenie wysokości emerytury, z uwzględnieniem art. 25 ust. 1ba ustawy
zmienianej w art. 1, w terminie trzech miesięcy od dnia wejścia w życie ustawy.
2. Emerytura w
ponownie ustalonej wysokości przysługuje osobie, o której mowa w ust. 1, od
dnia, w którym spełniła ona warunki do uzyskania emerytury na podstawie art. 24
ustawy zmienianej w art. 1.
Art. 3. Ustawa wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia.
U Z A
S A D N I E N I E
1. Cel projektowanej ustawy
Celem ustawy
jest przywrócenie większej podstawy obliczenia emerytury ubezpieczonym, którzy
pobierali wcześniejszą emeryturę bez obiektywnej wiedzy, że kwoty wcześniej
pobranej emerytury pomniejszą emeryturę powszechną.
Chodzi o
ustalenie w odniesieniu do ubezpieczonych, którzy pobierali emeryturę
(„wcześniejszą”) na podstawie przepisów art. 46, art. 50, art. 50a, art. 50e,
art. 184 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu
Ubezpieczeń Społecznych (zwanej dalej „ustawą”) lub art. 88 ustawy z dnia 26
stycznia 1982 r. - Karta Nauczyciela podstawy obliczenia emerytury
(„powszechnej”), o której mowa w art. 24 ustawy z pominięciem przepisu art. 25
ust. 1b ustawy, który nakazywał ją pomniejszyć o sumę kwot emerytury
wcześniejszej. Przywrócenie wysokości podstawy z pominięciem art. 25 ust. 1b ma
dotyczyć tych ubezpieczonych, którzy pobrali emeryturę wcześniejszą przed dniem
6 czerwca 2012 r., a jednocześnie nie osiągnęli wieku emerytalnego niezbędnego
do uzyskania emerytury powszechnej na podstawie art. 24 ust. 1 ustawy przed
2013 r. W większości, jeżeli nie we wszystkich przypadkach ustawa będzie
dotyczyć kobiet urodzonych w 1953 r.
Projekt dostosowuje system prawa do wyroku
Trybunału Konstytucyjnego z dnia 6 marca 2019 r. (sygn. akt P 20/16). Jego
sentencja została ogłoszona 21 marca 2019 r. w Dz. U. poz. 539, a jego pełna
treść wraz z uzasadnieniem w OTK ZU A z 2019 r. poz. 11.
2. Przedmiot i istota rozstrzygnięcia Trybunału
Konstytucyjnego
2.1. TK orzekł, że art. 25 ust. 1b ustawy z
dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń
Społecznych, w brzmieniu obowiązującym do 30 września
2017
r., w zakresie, w jakim dotyczy urodzonych w 1953 r. kobiet, które przed 1
stycznia 2013 r. nabyły prawo do emerytury na podstawie art. 46 tej ustawy,
jest niezgodny z art. 2 Konstytucji RP.
2.2. Istotą
reformy ubezpieczeń emerytalnych z 1998 r. było uzależnienie wysokości
emerytury od wielkości sumy składek, które ubezpieczony zgromadził w latach
pracy oraz od wieku, w którym odszedł na emeryturę. Im później odszedł na
emeryturę i - co się z tym wiąże - zgromadził więcej składek, tym większą miał
emeryturę. Suma składek dzielona jest bowiem przez liczbę miesięcy oczekiwanego
życia na emeryturze.
Jednocześnie
ustawa z 1998 r., ze względu na wiek, podzieliła ubezpieczonych na trzy grupy.
Osoby urodzone w 1969 r. lub później miały gromadzić składki i mieć emeryturę
wypłacaną na nowych zasadach, osoby urodzone do końca 1948 r. na starych, a
osoby urodzone w latach 1949-1968 (w zależności od spełnienia dodatkowych
warunków) miały możliwość wyboru zasad i wieku odchodzenia na emeryturę, co
miało też wpływ na jej wysokość.
Regulacja
skierowana do ubezpieczonych urodzonych w latach 1949-1968 (art. 46)
przewidywała, że jeżeli nie osiągnęli wieku emerytalnego określonego w art. 27
pkt 1 (60 lat dla kobiet i 65 lat dla mężczyzn), mogą przejść na emeryturę
wcześniej (kobieta - po osiągnięciu wieku 55 lat, mężczyzna - 60 lat, jeżeli
mają odpowiednią liczbę lat składkowych lub nieskładkowych), jeżeli spełniają
łącznie następujące warunki: nie przystąpili do OFE, warunki do uzyskania
emerytury określone w tych przepisach spełnią do końca 2006 r., nastąpiło
rozwiązanie stosunku pracy.
Nowelizacja z 2012 r.
polegała na zrównaniu wieku emerytalnego dla obu płci na poziomie 65 lat.
Jednocześnie wprowadzono kwestionowany przepis (art. 25 ust. 1b) przewidujący,
że jeżeli ubezpieczony pobrał emeryturę na podstawie przepisów art. 26b, 46,
50, 50a, 50e, 184 ustawy lub art. 88 Karty Nauczyciela (czyli tzw. wcześniejszą
emeryturę), (zwaloryzowaną) podstawę obliczenia emerytury, o której mowa w art.
24 (czyli tzw. emerytury powszechnej) pomniejsza się o kwotę stanowiącą sumę
kwot pobranych tzw. wcześniejszych emerytur. Ustawa z dnia 11 maja 2012 r. o
zmianie ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych oraz
niektórych innych ustaw, która wprowadziła ten przepis została opublikowana w
Dzienniku Ustaw 6 czerwca 2012 r., a weszła w życie 1 stycznia 2013 r. Przepis
ten (art. 25 ust. 1b) postawił kobiety urodzone w 1953 r. w specyficznej
sytuacji. O ile kobiety urodzone w latach 1949-1952 mogły odejść na
wcześniejszą emeryturę w latach 2004-2007, a następnie przejść na powszechną -
w latach 2009-2012 (a więc przed wejściem w życie art. 25 ust. 1b), to kobiety
urodzone 1953 r. mogły przejść z emerytury wcześniejszej na powszechną dopiero
2013 r. (wtedy dopiero kończyły 60 lat), a więc już po wejściu w życie przepisu
nakazującego pomniejszyć podstawę emerytury o sumę świadczeń pobranych w ramach
emerytury wcześniejszej.
Problematyczność
regulacji polega nie na tym, że pobrane wcześniej emerytury pomniejszają
podstawę do wyliczenia emerytury (taka bowiem jest istota nowego ubezpieczenia
emerytalnego), lecz na tym, że kobiety
urodzone w latach 1949-1953 zostały przez
ustawodawcę (w 1998 r.) „poinformowane”, że mogą odejść na
wcześniejszą emeryturę, a następnie na powszechną, bez umniejszenia podstawy do
wyliczenia emerytury, po czym ustawodawca (w 2012 r.) wprowadził zmianę
dotyczącą w istocie tylko kobiet z 1953 r. przewidującą, że jeżeli jednak
pobierały wcześniejszą emeryturę to suma tych świadczeń pomniejszy podstawę
wyliczenia emerytury powszechnej. Przepis art. 25
ust. 1b nie budziłby wątpliwości, gdyby go ogłoszono przed 2008 r., w którym
część kobiet urodzonych w 1953 r. podejmowała decyzję o przejściu na
wcześniejszą emeryturę. Miałyby bowiem świadomość konsekwencji pobierania
wcześniejszej emerytury.
2.3. TK wskazał, iż „źródłem
niezgodności art. 25 ust. 1b ustawy o FUS z art. 2 Konstytucji jest to, że
pewna grupa adresatów tego przepisu ustawy - kobiety urodzone w 1953 r., które
przeszły na wcześniejszą emeryturę przed 1 stycznia 2013 r. - nie była świadoma
mającej nastąpić w przyszłości zmiany sposobu ustalania podstawy emerytury
powszechnej. Kwestią konstytucyjną jest więc to, czy ustawodawca mógł - już po
podjęciu decyzji przez uprawnione do tego osoby o przejściu na wcześniejszą
emeryturę - zmodyfikować system obliczania podstawy emerytury przysługującej po
osiągnięciu powszechnego wieku emerytalnego”.
Statuowana w art. 2 Konstytucji RP
„[z]asada zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa ma
ustalone i ugruntowane znaczenie w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego.
Oznacza konieczność zapewnienia bezpieczeństwa prawnego jednostki. Sprowadza
się ono do takiego stanowienia i stosowania prawa, aby «nie stawało się (…)
swoistą pułapką dla obywatela i aby mógł on układać swoje sprawy w zaufaniu, iż
nie naraża się na prawne skutki, których nie mógł przewidzieć w momencie
podejmowania decyzji i działań (…)»”. Oczywiście „[j]ednostka nie może
racjonalnie oczekiwać, że system prawa pozostanie niezmieniony, w tym również,
że dotyczące jej zmiany nie będą dla niej niekorzystne”. Jednakże „[m]oże (…)
żądać, aby wprowadzenie ewentualnych zmian (…) nie było nieuzasadnione i
zaskakujące”.
Zdaniem TK, „wprowadzenie do
ustawy o FUS mechanizmu potrącania kwot pobranych świadczeń z tytułu
wcześniejszej emerytury przy obliczaniu podstawy emerytury powszechnej dla
kobiet urodzonych w 1953 r. nastąpiło z naruszeniem wynikającej z art. 2
Konstytucji zasady zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa.
Ubezpieczone, które zdecydowały się przejść na wcześniejszą emeryturę, nie
miały - w momencie podejmowania tej decyzji na podstawie obowiązującego (…)
stanu prawnego - świadomości co do skutków prawnych, jakie może ona wywoływać w
sferze ich przyszłych uprawnień (…). Nie mogły przewidzieć, że przejście na
emeryturę jeszcze przed osiągnięciem powszechnego wieku emerytalnego, będzie
wiązało się z pomniejszeniem zgromadzonego kapitału o pobrane świadczenia. (…).
Dodatkowo należy zaznaczyć, że kobiety te przez cztery lata mogły realizować
swoje uprawnienia w oparciu o obowiązujący przed 2013 r. stan prawny. Natomiast
zasady ustalania wysokości świadczeń emerytalnych, wypłacanych kobietom
urodzonym w latach 1949-1952, które przeszły na tych samych warunkach na
emeryturę wcześniejszą, pozostały niezmienione”. W opinii TK, „[z] uwagi na to,
że uprawnienia te z założenia miały charakter przejściowy (…) - nastąpiło
niejako wzmocnienie usprawiedliwionego przekonania tych kobiet, że ustawodawca
nie wycofa się z ich realizacji oraz że nie będą miały do nich zastosowania
nowe uregulowania.
Zdaniem TK, należy też „odróżnić
sytuację, w której uprawnienia (przywileje) zmienia się, ogranicza czy nawet
odbiera na przyszłość, od sytuacji, w której «reguły gry» zmienia się w trakcie
realizacji uprawnień w taki sposób, że uprzednio podjęte decyzje okazują się
mieć niekorzystny wpływ na ukształtowanie kolejnych uprawnień, a ubezpieczeni
nie mogli przewidzieć takiej zmiany w momencie podejmowania decyzji”.
„Ustawodawca, dokonując zmiany
zasad ustalania wysokości emerytury powszechnej w stosunku do kobiet urodzonych
w 1953 r., naruszył zatem zasadę lojalności państwa względem obywateli. (…).
Zasada zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa wyklucza (…) nagłe
wycofywanie się państwa ze złożonych obietnic lub ustalonych reguł
postępowania”.
„W konkretnych warunkach
niniejszej sprawy pozostawienie okresu 6 miesięcy od uchwalenia zmiany art. 25
ust. 1b ustawy o FUS do czasu jego wejścia w życie nie miało żadnego znaczenia
dla osób, które przeszły na wcześniejszą emeryturę do końca 2008 r.”. Między
czerwcem, a grudniem 2012 r. kobiety te nie mogły już podjąć żadnego kroku,
który przeciwdziałałby skutkom podjętej w zaufaniu do ustawodawcy decyzji.
„Nie można przyjąć argumentacji
podniesionej w stanowisku Marszałka Sejmu, że zmiana wprowadzona art. 25 ust.
1b ustawy o FUS stanowiła naprawienie błędu ustawodawcy”. Prawodawca posiada
„fachowy aparat i niezbędne narzędzia służące prawidłowości i realności
planowania finansowego w odpowiednio długiej perspektywie czasu. Nie może zatem
wykorzystywać swoich władczych kompetencji, by przerzucać na obywateli skutki
swoich decyzji podejmowanych w oparciu o błędne założenia”.
2.4. TK stwierdził, że skutkiem
wyroku jest „prawo wznowienia postępowania z mocy art. 190 ust. 4 Konstytucji
dla wszystkich kobiet objętych zakresem orzeczenia Trybunału. Przepis ten otwiera drogę do sanacji
konstytucyjności sytuacji prawnych, w których zastosowanie art. 25 ust. 1b ustawy
o FUS wywołało konsekwencje zakwestionowane przez Trybunał. Z powszechnego
charakteru wyroków TK, o którym mowa w art. 190 ust. 1 Konstytucji i utraty
mocy obowiązującej zaskarżonego przepisu (…), wynika, że możliwość
rozstrzygnięcia sprawy z pominięciem derogowanego przepisu odnosi się
zasadniczo do wszystkich spraw, w których niekonstytucyjny przepis był podstawą
orzeczenia o prawach osób uprawnionych, bez względu na to, kto i w jakim trybie
zwrócił się do Trybunału z odpowiednim żądaniem”.
TK zaznaczył, że „pojęcie
«wznowienia postępowania», o którym mowa w art. 190 ust. 4 Konstytucji ma
szersze znaczenie niż pojęcie «wznowienia» w sensie technicznym, przewidziane w
odpowiednich procedurach regulowanych w ustawach i obejmuje wszelkie
instrumenty proceduralne stojące do dyspozycji stron, organów i sądów,
wykorzystanie których umożliwia przywrócenie stanu konstytucyjności orzeczeń”.
Dodał jednocześnie, że „przepisy
dotyczące wznowienia postępowania nie uwzględniają jednak specyficznej sytuacji
związanej z obowiązkiem sanacji konstytucyjności w sprawach dotyczących
emerytur kobiet, które przed dniem 1 stycznia 2013 r. nabyły prawo do emerytury
na podstawie art. 46 ustawy o FUS. Pozostawiają tym samym znaczny margines
dowolności organom i sądom w ocenie i rozstrzygnięciu następstw wyroku TK w
konkretnych wypadkach”.
W konsekwencji - zdaniem TK - „[w] celu zagwarantowania jednolitych zasad
zwrotu świadczeń należnych uprawnionym ustawodawca powinien wprowadzić
odpowiednie regulacje w tym zakresie. Trybunał pragnie jednocześnie
podkreślić, że niewydanie takiej regulacji przez ustawodawcę nie zamyka drogi
do wznowienia postępowania. Oznacza to również, że do czasu wydania takiej
regulacji osoby uprawnione mogą występować z wnioskami o wznowienie postępowania”.
3. Różnice między dotychczasowym a projektowanym
stanem prawnym
Zgodnie z art. 190 ust. 4
Konstytucji RP orzeczenie TK o niezgodności z Konstytucją aktu normatywnego, na
podstawie którego zostało wydane prawomocne orzeczenie sądowe, ostateczna
decyzja administracyjna lub rozstrzygnięcie w innych sprawach, stanowi podstawę
do wznowienia postępowania, uchylenia decyzji lub innego rozstrzygnięcia na
zasadach i w trybie określonych w przepisach właściwych dla danego
postępowania. Przepisy przewidują, że:
1)
gdy TK orzekł o niezgodności
aktu normatywnego z Konstytucją, na podstawie którego została wydana decyzja
(ZUS) - skargę o wznowienie wnosi się w terminie 1 miesiąca od dnia wejścia w
życie orzeczenia TK (art. 145a § 2 K.p.a.),
2)
gdy TK orzekł o niezgodności
aktu normatywnego z Konstytucją, na podstawie którego zostało wydane orzeczenie
(sądu) - skargę o wznowienie wnosi się w terminie 3 miesięcy od dnia wejścia w
życie orzeczenia TK (art. 407 § 2 K.p.c).
ZUS zamierza jednak do wznowienia
postępowań stosować również przepis art. 146 K.p.a. przewidujący, że
„[u]chylenie decyzji (…) nie może nastąpić, jeżeli od dnia doręczenia lub
ogłoszenia decyzji upłynęło (…) pięć lat”. Zatem jeżeli kobiety urodzone w 1953
r. wystąpiły zaraz po osiągnięciu powszechnego wieku emerytalnego - czyli w
2013 r. - do ZUS o ustalenie powszechnej emerytury i w tym samym roku ZUS wydał
decyzję, to nie będą już mogły domagać się skutecznie wznowienia postępowania,
ponieważ 5 lat minęło w 2018 r. Trudno przewidzieć reakcję sądów na odmowne
decyzje ZUS w takich przypadkach. W celu zapobieżenia ponownemu naruszeniu
zasady lojalności organów władzy publicznej wobec jednostek, należy wprowadzić
przepis wyłączający stosowanie art. 146 K.p.a. i jego odpowiedników, w
przypadkach, gdy wznowienie postępowania następuje w terminie określonym w art.
145a § 2 K.p.a. lub jego odpowiednikach.
Ponadto, w związku charakterem
pytań prawnych sądów do Trybunału Konstytucyjnego i wyroków będących reakcją na
te pytania, wykonywany wyrok TK dotyczył jedynie konkretnej sytuacji prawnej:
kobiety urodzonej w 1953 r., która przeszła na wcześniejsza emeryturę na
podstawie art. 46 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z
Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. Tymczasem zakwestionowany przez TK niekonstytucyjny
mechanizm z art. 25 ust. 1b zastosowano do wszystkich osób, które przechodziły
na emeryturę wcześniejszą na podstawie art. 46, art. 50, art. 50a, art. 50e,
art. 184 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu
Ubezpieczeń Społecznych lub art. 88 ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. - Karta
Nauczyciela. Osoby te, przechodząc na wcześniejsza emeryturę nie wiedziały, że
kwoty wcześniej pobranych świadczeń pomniejszą podstawę emerytury wyliczonej na
podstawie art. 24, a jednocześnie nie miały możliwości przejścia na emeryturę,
o której mowa w tym przepisie, przed wejściem w życie art. 25 ust. 1b.
4. Oświadczenie o zgodności z prawem Unii Europejskiej
Projektowana
ustawa nie jest objęta prawem Unii Europejskiej.
……………………………………………………………………………………………………………
T ł o c z o n o z p
o l e c e n i a M a r s z a ł k a S e n a t u
Opinia Ministra Finansów do poprzedniego pierwszego projektu ustawy naprawczej z dnia 14.06.2019 r.
Warszawa, dnia 14 czerwca 2019 r.
RZECZPOSPOLITA
POLSKA
MINISTER FINANSÓW
PW3.054.5.2019
Pan
Stanisław Gogacz
Przewodniczący Komisji
Ustawodawczej
Senat
RP
Szanowny
Panie Przewodniczący,
w odpowiedzi na pismo z dnia
17 maja 2019 r. Nr BKS.DSK.KU.0401.7.2019 dotyczące prośby o przedstawienie
opinii w zakresie projektu ustawy o zmianie ustawy o emeryturach i rentach z
Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (druk senacki nr 1175), przedstawiam poniższe
stanowisko.
Uwagi ogólne
W wyroku z dnia 6 marca 2019 r.
sygn. akt P 20/16 Trybunał Konstytucyjny orzekł, iż art. 25 ust.1b ustawy z
dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń
Społecznych, w brzmieniu obowiązującym do 30 września 2017 r., w zakresie,
w jakim dotyczy urodzonych w 1953 r. kobiet, które przed 1 stycznia 2013 r.
nabyły prawo do emerytury na podstawie art. 46 tej ustawy, jest niezgodny z
art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Jednocześnie należy zauważyć, że
projekt ustawy przewiduje poszerzenie kręgu uprawnionych o osoby, które
wcześniejsze emerytury pobierały także na podstawie art. 50, 50a, 50e, 184
przedmiotowej ustawy, jak również art. 88 ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. –
Karta Nauczyciela.
Odnośnie do prezentowanych kosztów w
Ocenie Skutków Regulacji do projektu senackiego należy zauważyć, iż
wcześniejsze szacunki Ministerstwa Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej
wskazywały na roczny koszt ponownego przeliczenia emerytur kobiet z rocznika
1953 w wysokości ponad 1 mld zł.
Kwestia dodatkowych kosztów wymagałaby
szczegółowej analizy. Z uwagi na doniosłość i ważność przedmiotowej materii
regulowanej w senackim projekcie ustawy oraz znaczne rozbieżności w zakresie
szacunkowych kosztów wynikających z implementacji proponowanych rozwiązań,
uważam za celowe aby rozwiązanie przedmiotowej kwestii określonej w wyroku
Trybunału Konstytucyjnego z dnia 6 marca 2019 r. sygn. P 20/16 nastąpiło w
ramach rządowego projektu przygotowanego przez Ministerstwo Rodziny, Pracy i
Polityki Społecznej.
Uwagi legislacyjne
Jak wskazano w uzasadnieniu do
senackiego projektu ustawy o zmianie ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu
Ubezpieczeń Społecznych (druk nr 1175) projekt dostosowuje system prawa do
wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 6 marca 2019 r. sygn. P 20/16 (Dz. U.
poz. 609). Wskazując na skutki tego wyroku Trybunał wskazał, że stwierdzając
niekonstytucyjność zaskarżonego przepisu w zakresie, w jakim dotyczy kobiet
urodzonych w 1953 r., które przed dniem 1 stycznia
2013 r. nabyły prawo do emerytury na podstawie art. 46 ustawy o emeryturach i
rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, nie zakwestionował możliwości
stosowania określonego w nim mechanizmu potrącania w stosunku do pozostałych
osób.
Ocena konstytucyjności art. 25 ust. 1b ustawy
o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych mogła być dokonana
przez Trybunał jedynie w takim zakresie, jaki został określony w pytaniu
prawnym oraz w odniesieniu do sformułowanych tam zarzutów niekonstytucyjności
(tj. w odniesieniu do konkretnej grupy osób ubezpieczonych).
Z wyroku Trybunału
wynika, że sanacja konstytucyjności zakwestionowanego przepisu może nastąpić w
dwojakim trybie:
- postępowania
zakończone wydaniem wyroku przez sądy pracy i ubezpieczeń społecznych mogą być
wznowione na podstawie art. 4011 k.p.c.,
- osobom,
które nie odwołały się od decyzji wydanych przez ZUS przysługuje wznowienie
postępowania na podstawie art. 145a k.p.a. w związku z art. 124 ustawy o
emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych.
Trybunał ocenił, że przepisy dotyczące
wznowienia postępowania nie uwzględniają jednak specyficznej sytuacji związanej
z obowiązkiem sanacji konstytucyjności w sprawach dotyczących emerytur kobiet,
które przed dniem 1 stycznia 2013 r. nabyły prawo do emerytury na podstawie
art. 46 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych.
Pozostawiają tym samym znaczny margines dowolności organom i sądom w ocenie i
rozstrzygnięciu następstw wyroku Trybunału w konkretnych wypadkach.
Dlatego Trybunał podkreślił, że w celu
zagwarantowania jednolitych zasad zwrotu świadczeń należnych uprawnionym
ustawodawca powinien wprowadzić odpowiednie regulacje w tym zakresie. Jak
wskazano w uzasadnieniu projektu ustawy, proponowana regulacja senacka ma
osiągnąć dwa cele:
- „zapobiec”
stosowaniu przez ZUS art. 146 k.p.a., zgodnie z którym uchylenie decyzji nie
może nastąpić, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło pięć
lat,
- „rozciągnąć”
skutki wyroku na wszystkie osoby, które przechodziły na emeryturę na podstawie
art. 46, art. 50, art. 50a, art. 50e, art. 184 ustawy o emeryturach i rentach z
Funduszu Ubezpieczeń Społecznych lub art. 88 ustawy – Karta Nauczyciela.
Odnośnie do stosowania art. 146 k.p.a.
należy podkreślić, że (wbrew informacji zawartej w uzasadnieniu projektu) jego
stosowanie nie jest uzależnione od woli ZUS. Zgodnie z art. 146 k.p.a. organ
będzie zobowiązany do wznowienia postępowania, jednak skutkiem wznowienia nie
będzie uchylenie decyzji. Brak bowiem w takim przypadku możliwości rozstrzygnięcia
przez organ we wznowionym postępowaniu co do istoty sprawy.
Organ stwierdzi
wyłącznie wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa zgodnie z art. 151 §
2 k.p.a. (tj. organ ma obowiązek wznowienia postępowania, aby umożliwić stronom
dochodzenie odszkodowania).
Upływ terminów
określonych w art. 146 k.p.a. jest niezależny od okoliczności, które to
spowodowały, a termin 5-letni, chociaż zamieszczony w przepisie proceduralnym,
ma charakter materialny. Oznacza to także, że termin ten nie może być przywrócony,
gdyż nie jest on terminem, do którego zachowania obowiązana jest strona, lecz
jego adresatem jest organ, i jednocześnie bieg terminu z art. 146 § 1 nie może
ulec przerwaniu, gdyż możliwości takiej ustawodawca nie przewidział.
Odnośnie do uregulowania sytuacji
osób innych niż te, które zostały objęte wyrokiem Trybunału, należy zwrócić
uwagę na zasadniczą kwestię, jaką jest ustalenie zakresu podmiotowego
dodawanego art. 25 ust. 1ba ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu
Ubezpieczeń Społecznych (ustawa zmieniana w art. 1 projektu) oraz art. 2
projektu.
Dzień 6 czerwca 2012 r., do którego
odnosi się projekt, to dzień ogłoszenia nowelizacji ustawy o emeryturach i
rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, która wprowadziła art. 25 ust. 1b.
Jednak mechanizm ustalania podstawy emerytury powszechnej zgodnie z art. 25
ust. 1b obowiązuje od 1 stycznia 2013 r., co podkreślił Trybunał.
Wiązanie skutków
prawnych (nabycie praw) z ogłoszeniem przepisów a nie ich wejściem w życie
budzi zasadnicze wątpliwości.
Ogłoszenie
wywołuje skutek prawny polegający na wprowadzeniu aktu do systemu
obowiązującego prawa oraz na zaktualizowaniu domniemania powszechnej znajomości
jego treści (art. 88 ust. 1 Konstytucji).
Wejście w życie
natomiast to moment, w którym akt zaczyna obowiązywać, tj. staje się elementem
systemu prawnego. W omawianej sprawie, na co także wskazuje Trybunał, należy
mieć także na uwadze, że zgodnie z uchwałą Sądu Najwyższego z dnia 19
października 2017 r. (sygn. akt III UZP 6/17), art. 25 ust. 1b ustawy o
emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych ma zastosowanie do
wszystkich spraw zainicjowanych wnioskami złożonymi po 1 stycznia 2013 r., tj.
po dniu wejścia w życie ww. nowelizacji, bez względu na datę powstania prawa do
emerytury powszechnej.
W uchwale Sąd
Najwyższy wyjaśnił, że „parametry i sposób ustalania wysokości
świadczenia uregulowane są ustawowo (mogą zatem podlegać zmianom), a organ
rentowy jest związany przepisami ustawy i nie może z ich pominięciem ustalić
wysokości świadczenia. Oznacza to, że ochronie konstytucyjnej podlega nabyte
niezrealizowane prawo do emerytury (obejmujące warunki nabycia tego prawa:
wiek, staż itp.) od momentu jego nabycia z mocy prawa, natomiast prawo do
emerytury w określonej wysokości powstaje dopiero w momencie ustalenia tej
wysokości w związku ze złożeniem przez osobę uprawnioną stosownego wniosku
(prawo nabyte realizowane).”.
Na tle art. 25 ust. 1b ustawy o
emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych można zatem wyodrębnić
trzy grupy ubezpieczonych urodzonych w latach 1949-1968:
- grupa
pierwsza to osoby, które przeszły na wcześniejszą emeryturę w wieku 55 lat i
uzyskały powszechny wiek emerytalny do końca 2012 r. oraz złożyły wniosek o
ustalenie emerytury przed 1 stycznia 2013 r.,
- grupa
druga to osoby, które przeszły na wcześniejszą emeryturę i uzyskały powszechny
wiek emerytalny przed końcem 2012 r., jednak z wnioskiem o ustalenie emerytury
wystąpiły dopiero po 1 stycznia 2013 r. Osoby te zostały objęte zakresem art.
25 ust. 1b, ponieważ ich sytuacja prawna w odniesieniu do sposobu obliczenia
podstawy emerytury powszechnej została ukształtowana z zastosowaniem tego
przepisu,
- grupa
trzecia to osoby, które pobierały wcześniejszą emeryturę, ale powszechny wiek
emerytalny uzyskały po 1 stycznia 2013 r. i po tym terminie wystąpiły z
wnioskiem o ustalenie emerytury. Osoby te zostały objęte zakresem art. 25 ust.
1b, ponieważ ich sytuacja prawna w odniesieniu do sposobu obliczenia podstawy
emerytury powszechnej została ukształtowana z zastosowaniem tego przepisu.
Powyższe uzasadnia
pogląd, że datą graniczną dla ustalenia zakresu podmiotowego omawianych
przepisów, tj. kręgu osób, których dotyczy projektowana regulacja, jest dzień 1
stycznia 2013 r. a nie dzień 6 czerwca 2012 r.
Druga wątpliwość jest związana
z wzajemną relacją przepisów art. 25b ust. 1b i projektowanego art. 25 ust. 1ba
ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych oraz art. 2
projektu. Przepis art. 25b ust. 1b stanowi, że jeżeli ubezpieczony pobrał
emeryturę częściową lub emeryturę na podstawie przepisów art. 46, 50, 50a, 50e,
184 lub art. 88 ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. - Karta Nauczyciela (Dz.U. z
2018 r. poz. 967), podstawę obliczenia emerytury, o której mowa w art. 24 [emerytura
powszechna], ustaloną zgodnie z ust. 1, pomniejsza się o kwotę stanowiącą
sumę kwot pobranych emerytur w wysokości przed odliczeniem zaliczki na podatek
dochodowy od osób fizycznych i składki na ubezpieczenie zdrowotne.
Przepis art. 25b ust. 1ba (projektowany)
stanowi, że przepisu ust. 1b nie stosuje się do ubezpieczonych, którzy pobrali
emeryturę na podstawie wniosku złożonego przed dniem 6 czerwca 2012 r., a
uprawnienie do emerytury, o której mowa w art. 24 [emerytura
powszechna], uzyskali po 2012 r. Oznacza to, że art. 25b ust.
1ba (projektowany) wyłącza zasadę pomniejszenia podstawy obliczenia emerytury
powszechnej w stosunku do osób, które pobrały emeryturę, jednak nie określono,
o jaką emeryturę chodzi. Innymi słowy, przepis stanowiący wyjątek od zasady
jest potencjalnie szerszy niż ta zasada, ponieważ w art. 25 ust. 1b wskazano
wprost rodzaje emerytur, których dotyczy.
Ponadto
zamieszczenie przepisu art. 25b ust. 1ba w ustawie o emeryturach i rentach z
Funduszu Ubezpieczeń Społecznych oznacza, że będzie on obowiązywał od dnia
wejścia w życie projektowanej ustawy.
Z drugiej strony, przepis art. 2 projektu
przewiduje, że wskazana tam grupa osób (co najmniej częściowo tożsama z grupą
określoną w art. 25b ust. 1ba) będzie mogła zrealizować swoje uprawnienia
(wystąpić o ponowne ustalenie wysokości emerytury z art. 24 bez pomniejszenia
jej podstawy) wyłącznie w terminie 3 miesięcy od dnia wejścia w życie
projektowanej ustawy.
Takie ograniczenie wymaga wyjaśnienia,
ponieważ nie koresponduje z faktem, że obowiązywanie art. 25 ust. 1ba nie
zostało ograniczone terminem.
Przejście na emeryturę to prawo, a nie obowiązek, co jest istotne w
związku z faktem, że emerytura z art. 24 jest ustalana na wniosek, bez
ograniczenia czasowego. Jak podkreślił cytowany wyżej Sąd Najwyższy, należy
odróżnić bowiem nabyte niezrealizowane prawo do emerytury (obejmujące warunki
nabycia tego prawa takich jak wiek i staż) od momentu jego nabycia z mocy prawa
od prawa do emerytury w określonej wysokości, które powstaje dopiero w momencie
ustalenia tej wysokości w związku ze złożeniem przez osobę uprawnioną stosownego
wniosku.
Natomiast
brzmienie art. 2 projektu sugeruje, że uprawnienie to (prawo do emerytury w
określonej wysokości) zostało (pośrednio) ograniczone terminem, ponieważ
przepis ten mówi o osobach, które uzyskały uprawnienie do emerytury. Jeżeli uprawnienie
do emerytury to uzyskanie prawa do emerytury w znaczeniu spełnienia warunków
nabycia tego prawa (takich jak wiek i staż), oznaczałoby to, że w celu
„przeliczenia” otrzymywanej emerytury osoba pobierająca emeryturę na podstawie
przepisów wymienionych w art. 2 ust. 1 projektu musiałaby w terminie trzech
miesięcy zrealizować prawo do emerytury z art. 24 ustawy o emeryturach i
rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, aby następnie wystąpić o jej
przeliczenie.
Z poważaniem
Z upoważnienia MinistraFinansów
Podsekretarz Stanu Leszek Skiba
/-podpisano kwalifikowanym podpisem
elektronicznym/
ul. Świętokrzyska 12, 00-916 Warszawa | tel.: +48 22 694 55
55 | e-mail: kancelaria@mf.gov.pl
https://www.senat.gov.pl/download/gfx/senat/pl/senatinicjatywypliki/810/4/1175_mf.pdf
Przedstawiam kolejną wersję projektu obywatelskiego, w którym uwzględniłam akty prawne w brzmieniu Ustawy z dnia (Dz.U.. z 2012 r. poz. 637).