Emerytury: kto daje i odbiera…

Artykuł  z "Rzeczpospolita"

Autor: Inetta Jędrasik-Jankowska

"RZECZPOSPOLITA"

Określenie “zawiesza się prawo do emerytury do czasu rozwiązania stosunku pracy” jest tak samo bez sensu jak określenie “zawiesza się prawo do emerytury do czasu osiągnięcia wieku emerytalnego” – zwraca uwagę kierownik Katedry Prawa Ubezpieczeń Uniwersytetu Warszawskiego

To ludowe powiedzenie straszy piekłem kogoś, kto coś komuś dał, a potem odebrał. W odniesieniu do prawa piekło zastąpiono Trybunałem Konstytucyjnym, który może uznać, że doszło do naruszenia konstytucji poprzez odebranie praw nabytych.

Zabierając głos w toczącej się dyskusji (przytaczając choćby niektóre tytuły: „Emerytury: 10 w skali Beauforta", „Komorowski poprawia emerytury"... „Pracujący emeryci zachowają świadczenie", „Emerytura nie jest dla pracujących", „Emeryci muszą odejść z pracy", „Trudny wybór profesora", „Prawo do emerytury może być zawieszone"), chciałabym poprzeć dokonaną zmianę, ale jednocześnie wykazać, że posłużono się niewłaściwą konstrukcją prawną mogącą wprowadzić w błąd nawet Trybunał.

Wahania ustawodawcy

Zmiana stanu prawnego polegała na przywróceniu 1 stycznia 2011 r. (uchylonego 8 stycznia 2009 r.) przepisu art. 103a ustawy emerytalnej o treści: „Prawo do emerytury ulega zawieszeniu bez względu na wysokość przychodu uzyskiwanego przez emeryta z tytułu zatrudnienia kontynuowanego bez uprzedniego rozwiązania stosunku pracy z pracodawcą, na rzecz którego wykonywał je bezpośrednio przed dniem nabycia prawa do emerytury ustalonym w decyzji organu rentowego".

Obowiązywanie tego przepisu w systemie prawnym oznaczać będzie, że realizacja prawa do emerytury (wypłata świadczenia) może obecnie nastąpić nie jak dotąd „na urodziny" (60/65 lat), ale po odejściu z rynku pracy.

Te wahania ustawodawcy biorą się stąd, że teoretycznie istnieją dwie możliwości ustalenia treści ryzyka emerytalnego, czyli zdarzenia prawnego uzasadniającego realizację prawa do emerytury:

- albo treścią ryzyka jest osiągnięcie określonego przez ustawę wieku zwanego emerytalnym,

- albo jest to prawo do zaprzestania pracy po osiągnięciu określonego wieku emerytalnego.

Przy pierwszej koncepcji treści ryzyka emeryturę należałoby wypłacać po dożyciu określonego wieku, a więc niezależnie od dalszego zatrudnienia. Ta koncepcja ryzyka nie jest jednak stosowana w systemach ubezpieczenia społecznego innych państw. Świadczenia ze środków społecznych (emeryturę) przyznaje się nie z tytułu dożycia określonego wieku (jako dodatek do wynagrodzenia za pracę), ale za zrealizowanie prawa do odejścia z rynku pracy po osiągnięciu określonego wieku. Inaczej mówiąc, w ubezpieczeniu społecznym treścią ryzyka emerytalnego jest z reguły prawo do zaprzestania pracy, a osiągnięcie wieku i ewentualnie stażu to warunki nabycia prawa do emerytury.

Nasz ustawodawca nie jest do końca zdecydowany, jaka powinna być treść ryzyka emerytalnego, i dlatego często zmieniał w tym względzie poglądy. Tak np. do 1 stycznia 1999 r. emerytura przysługiwała za odejście z rynku pracy. Od 1 stycznia 1999 r. do 1 lipca 2000 r. wystarczyło osiągnięcie wieku emerytalnego. Od 1 lipca 2000 r. do 8 stycznia 2009 r. treścią ryzyka było prawo do zaprzestania pracy; a od 8 stycznia 2009 r. do 31 grudnia 2010 r. – osiągnięcie wieku emerytalnego.

Od 1 stycznia 2011 r. zdarzeniem (ryzykiem) uzasadniającym wypłatę emerytury jest prawo do zaprzestania pracy po osiągnięciu wieku emerytalnego i należy mieć nadzieję, że tak pozostanie.

W efekcie mimo osiągnięcia wieku emerytalnego do czasu rozwiązania stosunku pracy nie będzie mogła być zrealizowana wypłata świadczenia, ale nie można tu mówić o zawieszeniu wypłaty do czasu zajścia ryzyka (odejścia z rynku pracy). Zatem określenie „zawiesza się prawo do emerytury do czasu rozwiązania stosunku pracy" jest tak samo bez sensu jak określenie „zawiesza się prawo do emerytury do czasu osiągnięcia wieku emerytalnego".

Przepis statuujący treść ryzyka powinien być zatem sformułowany: „Realizacja prawa do emerytury może nastąpić po rozwiązaniu stosunku pracy...", i umieszczony w rozdziale „Powstanie i ustanie prawa do świadczeń", a nie w rozdziale „Zawieszenie lub zmniejszenie świadczeń" (uwagi w tej kwestii zgłaszane do projektu ustawy nie zostały uwzględnione).

Określenie “zawiesza się prawo do emerytury do czasu rozwiązania stosunku pracy” jest tak samo bez sensu jak określenie “zawiesza się prawo do emerytury do czasu osiągnięcia wieku emerytalnego” – zwraca uwagę kierownik Katedry Prawa Ubezpieczeń Uniwersytetu Warszawskiego

Furtka na hasło „wiek"

Nową koncepcję treści ryzyka emerytalnego ustawodawca zastosował nie tylko w odniesieniu do ubezpieczonych, którzy jeszcze nie zrealizowali swojego prawa do emerytury, ale także do emerytów, którzy zrealizowali to prawo na zasadach wcześniej obowiązujących (przy poprzedniej treści ryzyka), stanowiąc w art. 28 ustawy z 16 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy o finansach publicznych oraz niektórych innych ustaw (DzU nr 257, poz. 1726), że jeżeli do 1 października 2011 r. nie rozwiążą stosunku pracy, wypłata emerytury zostanie im zawieszona.

Oznacza to, że emeryci, którzy prawo do emerytury uzyskali po spełnieniu jedynego warunku (osiągnięcie wieku), będą musieli ponownie zrealizować swoje prawo do emerytury według nowej treści ryzyka (czyli spełnić także warunek rozwiązania stosunku pracy), aby emeryturę nadal pobierać po 1 października 2011 r. Powyższe rozważania można zilustrować, porównując uzyskanie statusu emeryta do przejścia przez bramkę, która otwiera się na hasło „wiek". Wprowadzenie nowego hasła „rozwiązanie" nie może oznaczać cofnięcia przed bramkę tych, co już przez nią przeszli na poprzednie hasło, i zażądania, aby przeszli jeszcze raz, tym razem na nowe hasło, bo w przeciwnym razie emerytura zostanie zawieszona.

Takie działanie ustawodawcy należałoby ocenić jako odebranie praw nabytych. Prawo do pobierania emerytury zostało bowiem nabyte (zrealizowane) zgodnie z obowiązującymi wcześniej zasadami i nie powinno zostać odebrane tylko dlatego, że ustawodawca doszedł do wniosku, że poprzednia treść ryzyka była niewłaściwa i należy przyjąć inną.

Z tego wynika, że aby nie zmuszać emerytów z lat 2009 – 2010 do ponownej realizacji prawa do emerytury, należałoby uchylić art. 28 ustawy z 16 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy o finansach publicznych oraz niektórych innych ustaw.

Niewłaściwa konstrukcja

Rzecz jednak w tym, że analogiczne było działanie ustawodawcy w 2000 r., kiedy postanowił się wycofać z koncepcji nabywania prawa do emerytury tylko ze względu na wiek i zawiesił prawo do emerytury emerytom, którzy w określonym terminie nie rozwiązali stosunku pracy. Trybunał, rozpatrując w tej kwestii skargi dwóch profesorów uniwersytetu, uznał w wyroku z 7 lutego 2006 r. (SK 45/04), że nie doszło do naruszenia praw nabytych.

Wydając to orzeczenie, Trybunał zasugerował się umieszczeniem zaskarżonego przepisu w rozdziale „Zawieszenie lub zmniejszenie świadczeń" i zinterpretował ten przepis nie jako zmieniający treść ryzyka (warunków realizacji prawa), ale jako określający zasady łączenia prawa do emerytury z zarobkami, które nie korzystają z ochrony praw nabytych.

Zatem poprzez użycie niewłaściwej konstrukcji ustawodawcy udało się zwieść Trybunał.

Dokonując obecnie zmiany treści ryzyka, ustawodawca już bez obawy posłużył się ponownie tą samą konstrukcją (mimo zgłoszenia zastrzeżeń co do tej koncepcji w trakcie prac legislacyjnych).

Zawieszenie prawa jest jednak formą wstrzymania wypłaty świadczenia nabytego po zajściu ryzyka (tak lub inaczej rozumianego). Prawo do świadczenia musi więc zostać nabyte i zrealizowane, aby mogło zostać zawieszone. Wynika to wprost z art. 134 ustawy emerytalnej wymieniającego okoliczności wstrzymania wypłaty świadczenia. A zatem nie można mówić o zawieszeniu prawa (wypłaty) świadczenia jeszcze niezrealizowanego.

Zawieszenie albo ustanie prawa jest reakcją na niezachodzenie lub ustanie ryzyka (chronionej sytuacji życiowej). Wobec tego, że zdarzeniem prawnym uzasadniającym ochronę jest odejście z rynku pracy (prawo do zaprzestania pracy po osiągnięciu określonego wieku i stażu), to gdy emeryt powróci na rynek pracy, wtedy dojdzie do zawieszenia sytuacji chronionej. Zawieszenie (ustanie) sytuacji chronionej (ryzyka) oznacza wstrzymanie wypłaty świadczenia.

Ustawodawstwa wielu państw odstąpiły jednak od tej zasady, wprowadzając fikcję prawną, że emeryt, mimo faktycznego osiągania zarobków, na rynek nie wrócił. Przepisy dotyczące zawieszenia prawa do świadczeń określają zatem zasady łączenia emerytury z zarobkiem, a nie zasady nabycia (realizacji) prawa.

Określenie “zawiesza się prawo do emerytury do czasu rozwiązania stosunku pracy” jest tak samo bez sensu jak określenie “zawiesza się prawo do emerytury do czasu osiągnięcia wieku emerytalnego” – zwraca uwagę kierownik Katedry Prawa Ubezpieczeń Uniwersytetu Warszawskiego

Aktualna ustawa o emeryturach i rentach zasady tego łączenia określa w art. 104. Zgodnie z jego treścią emeryt, który znajduje się na rynku pracy, ale nie osiągnął zarobków w wysokości 70 proc. przeciętnego wynagrodzenia, jest uważany za niepracującego (ustawodawca „nie widzi" go na rynku pracy). Dopiero gdy jego zarobek przekroczy 130 proc. przeciętnego wynagrodzenia, uważa się, że nastąpił powrót na rynek. Osiąganie natomiast zarobków w granicach 70 – 130 proc. przeciętnego wynagrodzenia to taki „polski patent" częściowego powrotu na rynek.

Bez ograniczeń mogą natomiast łączyć emeryturę z zarobkiem emeryci, którzy osiągnęli powszechny wiek emerytalny. Jest oczywiste, że reguła ta musi dotyczyć wszystkich emerytów, którzy osiągnęli powszechny wiek emerytalny, niezależnie od tego, przy jakiej treści ryzyka przeszli na emeryturę, tj. tylko przy jednym warunku (osiągnięcie wieku) czy po spełnieniu dwóch warunków (wieku i rozwiązania stosunku pracy).

A zatem posłużenie się konstrukcją zawieszenia prawa w odniesieniu do emerytów, którzy przeszli na emeryturę z tytułu osiągnięcia wieku, jest niedopuszczalne, ponieważ narusza zasadę praw nabytych, bo odbiera świadczenie i nakazuje ponownie je nabyć („przejść ponownie przez bramkę"), a poza tym dlatego, że zawieszenie pobieranego świadczenia może nastąpić tylko na zasadach określonych w art. 104 ustawy emerytalnej.

Zamiast zakończenia

Pozwolenie na „przejście przez bramkę" na hasło „wiek" było błędem ustawodawcy, ale tym błędem nie należy obciążać emerytów, posługując się dla zmylenia konstrukcją zawieszenia prawa.

Poniesienie konsekwencji tego błędu powinno być nauczką dla ustawodawcy, że nie można tworzyć prawa, abstrahując od przyjętych konstrukcji prawnych, i posługiwać się tymi samymi pojęciami raz w znaczeniu potocznym, a raz w znaczeniu prawnym, ponieważ każde odstępstwo od reguł zemści się problemami w stosowaniu prawa w praktyce albo naruszeniem konstytucyjnych zasad.

Na zakończenie należy wyrazić nadzieję, że tym razem Trybunał nie da się zwieść błędnym posłużeniem się przez ustawodawcę konstrukcją zawieszenia prawa w odniesieniu do treści ryzyka.